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 거버넌스를 공부 중인 입장에서 흥미로웠던 국외 논문들을 소개합니다. 특히 정부와 시민사회의 관계를 고민하시는 분들께 일독을 권합니다. 해외문헌의 경우, 성균관대 국정전문대학원의 「정부·시장·시민사회와 국정관리」 수업에서 다루는 일부 문헌들을 포함하고 있습니다.​

1. 협력적 거버넌스의 알고리즘을 제시한 연구
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Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of public administration research and theory, 18(4), 543-571.

Ansell & Gash(2007)는 협력적 거버넌스를 공공과 민간 간의 공식적인 의사결정 과정으로 접근하여, 협력적 거버넌스의 모형을 정교화하기 위해 관련된 137건의 문헌을 메타 분석하였습니다. 이를 통해 도출한 협력적 거버넌스의 모형은 아래의 <그림 1>과 같습니다.

 

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Ansell과 Gash는​ 협력적 거버넌스의 개념을 “하나 이상의 공공기관이 민간 이해관계자와 공식적이고, 합의 지향적이며, 숙의적인 집합적 의사결정 과정을 통해 공공 정책을 수립 또는 집행하거나, 공공 프로그램과 자원 관리를 하는 것을 목표로 하는 것(governing arrangement)”이라 정의합니다. 이러한 방식의 협력은 정책과정에서 나타나는 대립을 줄이고, 민주적 참여를 확대하여 행정의 합리성을 회복할 수 있다는 이점이 있습니다. 이들의 연구 결과에 따르면, 협력적 거버넌스를 효과적으로 활용하기 위해선 참여자 간에 신뢰와 상호의존성을 확보하는 것이 중요합니다. 이를 위한 상당한 시간이 소요되겠으나 협력을 이행하기 전부터 조율해나간다면 시간과 비용을 줄일 수 있을 것입니다.

2. 정부가 주도하는 민관협력의 어려움을 다룬 연구 (1)
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Teisman, G. R., & Klijn, E. H. (2002). Partnership arrangements: governmental rhetoric or governance scheme?. Public administration review, 62(2), 197-205.

Teisman & Klijn(2002)는 1995년 네덜란드의 메인포트 로테르담 사례를 토대로 민관협력의 이상과 현실의 격차를 설명합니다. 이들에 따르면 민관협력은 공공이 중앙집중화 된 조정이나 통제 보다는 협력을 통해 문제를 해결하려는 네트워크 형태의 거버넌스 시스템과 연결됩니다. 이러한 구조를 통해 정부는 민간부문과의 협력을 통해 효율성을 증진하고, 시민사회의 참여를 통해 정당성을 확보할 수 있습니다. 다만, 단순히 민관협력의 용어를 선호한다고 해서, 기존의 일방향적인 의사결정이 공동의사결정으로 즉각적인 변화가 이루어지는 것이 아님에 유의해야 합니다.

정부가 실질적인 협력에 수반되는 복잡성을 인식하지 못한다면, 모든 미사여구에도 불구하고 전통적인 민간위탁 방식을 고수하게 될 것이기 때문입니다(Gidens 1998). 이로 인해 Teisman과 Klijn은 연구 결과를 통해 네트워크의 복잡성이 전통적인 계층제적 시스템에 위협으로 간주될 경우, 실제로는 민관협력이 계약 종료(contracting-out scheme) 계획으로 빠르게 전환될 수 있음을 우려합니다. 이를 설명하기 위해 이들이 제시한 알고리즘 모형은 <그림 2>과 같습니다.
 

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3. 정부가 주도하는 민관협력의 어려움을 다룬 연구 (2)
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 Whitehead, M. (2003). ‘In the shadow of hierarchy’: meta‐governance, policy reform and urban regeneration in the West Midlands. Area, 35(1), 6-14.

Whitehead(2003)는 영국 중앙정부와 웨스트 미들랜드가 도시정책과 관련하여 시도한 파트너십 사례들을 메타 거버넌스 관점에서 분석합니다. 이때, 연구에서 정의하는 메타 거버넌스는 "정치적 권위자들이 규칙, 조직 지식, 제도적 전술, 정치적 전략을 활용해 '자기조직화 된 거버넌스(협력적 거버넌스)'를 촉진하고 안내하는데 관여하는 방식(Jessop 1997, 575)"입니다. whitehead는 메타 거버넌스 이론을 토대로 지역에 영향을 미치는 현대의 국가권력의 헤게모니가 새롭게 등장한 거버넌스 구조에 어떻게 작용하는지에 주목합니다. 또한, 거버넌스 시스템이 ‘계층제적 권위의 그늘’에서 어떻게 형성되는지 분석합니다(Scharpf, 1994, 41).

whitehead에 따르면, 메타 거버넌스 관점에서 계층제적 권력은 지역정치 네트워크의 형성을 지원하는 동시에 네트워크 구조의 자율성을 위협 및 억제하는 방식으로 나타날 수 있습니다. 쉽게 말해, 정부의 경직성이 자발적이고 자기조직적인 네트워크의 유연성을 질식하고 제한할 수 있다는 것입니다. 때문에 수평적·수직적 정치 조정의 변증법에 주목하는 것이 정치와 경제적 발전에 관한 현대적 접근에 중요한 쟁점이 될 필요가 있다고 주장합니다.

4. 네트워크를 활용하고자 하는 공공부문의 실무 지침서
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 Goldsmith, S. & Eggers, W. D. (2004). Governing by Networks: The New Shape of the Public Sector. Washington, DC: Brookings Institution Press: 이명석･오수길･배재현･양세진 역(2014), <공공부문의 새로운 모습: 네트워크정부>, 28-30. 서울: 도서출한 한울. 

다음으로 추천할 문헌은 2005년에 출판된 스티븐 골드스미스와 윌리엄 D. 에거스의 저서 『Governing by Network: The New Shape of the Public Sector』 입니다. 국내에서는 『공공부문의 새로운 모습: 네트워크 정부』로 번역본이 출간되어 있습니다.

이 책은 21세기의 도전에 대응하여 공공 부문이 어떻게 진화해 왔는지를 탐구합니다. 저자들은 전통적인 관료제 모델이 점점 더 역동적인 네트워크 기반 모델로 대체되고 있다고 주장합니다. 이에 네트워크 정부는 정부가 궁극적인 정책과 운영 목표를 달성하기 위해 네트워크 내부의 정보와 자원의 흐름을 구조화하여 활용하는 데 방점이 있습니다. 이러한 네트워크 접근 방식을 활용하기 위한 초기 설계에서 고려해야 할 5단계 질문을 소개합니다.

1) 정부(또는 공공)가 달성하고자 하는 목표는 무엇인가?
2) 네트워크를 형성하고 활성화하는 데 어떤 도구가 필요한가?
3) 정부(또는 공공)가 목표를 달성하는 데 도움을 주는 가장 적절한 파트너는 누구인가?
4) 주어진 목표를 위해 네트워크는 어떻게 설계되어야 할까?
5) 네트워크는 어떻게 조정(governed)되고 관리되어야 할 것인가?

책에서는 각각의 질문과 관련하여 구체적인 내용을 소개하고, 분산된 네트워크 상황에서 의사소통과 활동을 촉진하고, 참여자 간 관계를 형성하기 위한 다양한 고려사항들을 다룹니다. 또한, 관련한 역량을 향상하고 관리해내기 위한 정부의 역할, 관리자와 실무자의 역할에 대한 논의를 다룹니다. 현대정부가 갖춰야 할 모습과 역량을 고민하며, 네트워크 관리의 실무적인 지침으로 활용하기에 용이한 책입니다.

 이상에서 소개한 문헌들은 ‘민관협력’, ‘협력적 거버넌스’, ‘메타 거버넌스’, ‘네트워크 거버넌스’ 등 추상적인 개념들로 공공과 민간의 협력과제와 그 도전에 대해 소개하고 있습니다. 이러한 논의가 실제 한국에서는 어떻게 반영되고 있을까요? 이에 청년활동가의 시선에서 청년정책 분야의 협력적 거버넌스를 다룬 최근 국내 문헌들을 소개합니다.

* 이하의 글은 글쓴이의 석사학위논문을 일부 발췌·편집하였습니다. 인용 및 배포 시 원문 출처를 반드시 밝혀주시길 바랍니다.

** 김동희. (2023). "협력적 거버넌스의 메타 거버넌스: 경기도 청년정책 거버넌스 형성과정을 중심으로." 서울 : 성균관대학교 국정전문대학원 석사학위논문

2015년 「서울특별시 청년 기본 조례」의 제정을 시작으로, 한국의 청년정책 거버넌스는 지방정부와 청년당사자 간의 협력을 바탕으로 형성되어왔습니다(<이전 글 '청년활동가가 말하는, 거버넌스가 중요한 진짜 이유' 참조>). 이러한 추세는 2020년 「청년기본법」의 제정을 기점으로 중앙정부에서 지방정부까지 포괄하는 체계적인 구조로 발전하게 되었습니다. 이와 같은 제도적 맥락을 고려할 때, 청년정책 거버넌스 연구는 다음과 같이 크게 세 가지 관점으로 나누어 볼 수 있습니다:

 
첫째, 전체적인 협력 구조를 다루는 연구(서복경 외, 2017; 곽민재 외, 2018; 정용찬 외, 2019; 오세제, 2020; 오수연 외, 2021; 오세제 외, 2021; 김기헌, 2022).
둘째, 협력적 거버넌스의 과정을 분석하는 연구(추주희, 2020; 김영순 외, 2020; 이태형 외, 2020; 강은주 외, 2022)
셋째, 주도적인 행위자에 초점을 둔 연구(김선기 외, 2018; 정용찬 외, 2019; 김영순 외, 2020; 이태형 외, 2020; 강은주 외, 2022).

청년형 시민사회와 지방 및 중앙정부의 공조로 형성되기 시작한 청년정책 거버넌스는 학술적으로 어떤 식으로 다뤄지고 있을까요? 주요한 최근 연구들을 살펴보겠습니다.

1. 서복경 외. (2017). 민관참여형 청년정책결정기구, 지방정부 청년정책 결정 집행 모델 탐색

먼저, 서복경 외(2017)는 청년정책 거버넌스를 정책결정과정과 집행과정으로 구분하여 접근합니다. 결정과정의 주체로는 청년정책위원회와 행정전담부서, 서울시의회, 서울청년정책네트워크(이하 서청넷), 청년의회가 포함되었고, 집행과정에 대한 기관으로는 청년허브와 서울청년활동센터가 소개되었습니다. 이 연구는 참여적 제도가 실질적으로 기능하기 위해서는 지역사회의 청년활동가 자원을 발굴하고, 청년과 공직사회 간의 상호의존적이고 수평적인 협력 관계를 구축할 수 있어야 한다고 주장합니다. 이는 정부의 중앙집중화 된 문제해결에 국한되지 않고, 협력적 거버넌스를 접목한 문제해결을 중시하는 접근이라 볼 수 있겠습니다.

2. 김선기･옥미애･임동현. (2018). 사회운동론의 관점에서 정책거버넌스 현상 읽기. 한국언론정보학보, 90, 7-43.

김선기 외(2018)는 청년정책 거버넌스의 도입이 청년당사자들의 참여를 바탕으로 한 사회운동의 관점에서 전개되었다는 분석을 제시하였습니다. 즉, “청년들이 정치적 주체로 역할하기 어려운 사회적 조건에서, 이행 체제 자체를 변화시키기 위한 사회운동”으로써 협력적 거버넌스가 출현했다는 설명입니다. 이는 메타 거버넌스로서 청년활동가들이 주도적인 역할을 수행할 수 있다는 것을 시사하는 관점입니다. 이러한 견지에서, 이 연구는 “지방정부와의 조우가 경제적 기회구조로 작용”할 수 있으나, 계층제적 권위와 조직에 대한 의존을 경계해야 하며, 청년과 행정 간 수평적 협력을 유지하는 것이 중요하다고 강조하였습니다.

3. 정용찬･하윤상. (2019). 시민주도적인 협력적 거버넌스의 운영에 관한 연구: 서울청년정책네트워크 사례를 중심으로. 한국행정학보, 53(1), 31-63.

이에 정용찬·하윤상(2019)은 서울청년정책네트워크의 사례를 중심으로 서울시 청년정책 과정에 대한 협력적 거버넌스를 분석하였습니다. 협력적 거버넌스는 전통적인 정부의 명령과 통제 권한을 활용한 문제해결 방식의 한계를 보완하기 위해 도입되었지만, 청년활동가들이 행정과 청년 간의 상호작용을 조정하며 주도적인 역할을 수행할 수 있었다고 설명한 점이 특징입니다.

4. 이태형･정솔･장용석. (2020). 제도혁신가 모형으로 본서울시 청년기본조례제정 사례 연구. 현대사회와 행정, 30(4), 133-166.

이에 한발 나아간 이태형 외(2020)는 「서울특별시 청년 기본 조례」 제정 과정을 설명하며, 동일한 목적으로 연합되지 않은 청년조직들이 서울청년정책네트워크의 플랫폼을 통해 서울시의회와 서울시청과 동등하게 상호작용을 할 수 있었으며, 이로 인해 정책당사자-행정부-입법부의 거버넌스 구조 자체가 제도혁신으로 이어졌다는 점에 주목하여 설명합니다.

5. 김영순･이태형. (2020). 제도 내 활동가(institutional activists)와 내-외부자 협력의 복지정치: 서울시 청년수당 정책결정과정. 한국사회정책, 27(3), 11-43.

한편, 김영순 외(2022)는 보다 구체적으로, 정책결정과정이 제도 내 활동가를 매개로 한 제도 내-외부자 간 협력의 산물임을 강조합니다. 이때, 제도 내부의 행위자로는 선출직 지방자치단체장과 관료조직, 서울혁신기획관(실), 서울시의회(의원들)가 있으며, 제도 외부의 행위자로는 청년유니온, 청년정책네트워크, 청년의회로 소개되었습니다. 이를 메타 거버넌스 이론과 연결해보면, 협력 과정에 대한 주도성은 정부와 비정부의 이분법 보다는 공동 리더십으로 접근할 필요가 있음을 유추할 수 있겠습니다. 
 

 주: 이때 공동 리더십은 특정 개인이나 조직의 독보성에 초점을 맞추는 것이 아니라, 리더십을 관계 중심의 과정으로 이해하며, 협력 구조 속에서 다양한 수준의 사회적 상호작용과 영향력을 인식하고 활용하는 접근입니다(Pearce & Sims, 2000; Pearce & Conger, 2003:22). * 자세한 논의는 글쓴이의 원문인 <협력적 거버넌스의 메타 거버넌스: 경기도 청년정책 거버넌스 형성과정을 중심으로>를 참조해주세요.

 이러한 접근은 정책과정에 참여하는 이해당사자를 언제든지 대체가능한 불특정다수의 정책수혜자로 가정함으로써, “추상적인 시민(서복경 외, 2017)”으로 대상화할 경우, 협력적 거버넌스를 통해 상호의존성을 높이며 구체적인 협력을 수행하는 데에 한계가 발생할 수 있음을 시사합니다. 때문에 협력적 거버넌스 관점을 내포한 선행 연구들에서는 청년당사자를 정치적 정체성과 접근성, 특정한 담론적 지향을 가진 활동가로 설명하는 경향이 나타났습니다.
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6. 강은주･이명석. (2022). 청년유니온 활동과 청년정책 도입과정 연구. 국정관리연구, 17(4), 167-203

이와 관련하여, 강은주 외(2022)는 시민사회운동 조직인 청년유니온이 네트워크 거버넌스를 적극적으로 활용함으로써 시의회나 정당, 지방정부, 산하기관 등과 협력하고, 중앙정부 청년정책의 도입과정에서 혼합형태의 협력적 거버넌스가 활용되었음을 분석하였습니다. 이는 정부-민간의 협력적 거버넌스에서 청년활동가들이 문제해결을 위한 상호작용을 촉진하는 리더십을 발휘하였음을 암시하는 설명입니다.

7. 추주희. (2020). 지역 청년정책의 전개과정과 이를 둘러싼 쟁점과 과제 : 광주 ‘청년드림사업’을 중심으로.비판사회정책,(68),271-306.

한편, 추주희(2020)는 광주광역시 청년지원사업의 형성과정을 분석하며, 정책의 공정성과 절차적 정당성을 강조하였습니다. 흥미로운 점은, 이것이 기존 행정이 운용하는 계층적 조직과 절차의 공식성에 기초하는 것이 아니라, 실제 정책과정에서 청년당사자가 배제되는 경향에 대한 비판으로 서술되었다는 점입니다. 이는 기존에 통용되었던 ‘계층제 거버넌스 중심의 전통적 의사결정’이 청년참여 거버넌스 도입 이후로 ‘계층제 내부 네트워크의 비공식적인 의사결정’으로 관념의 전환이 이뤄졌다는 것을 시사합니다. 즉, 청년당사자의 참여를 활용하는 계층제 거버넌스의 합리성이 더 이상 정부주도의 정책결정에 근거한 것이 아니라, 결정에 영향을 받는 이해당사자와의 소통구조와 그에 따른 절차에 근거하는 것으로 의미화 되었다고 볼 수 있겠습니다.

2020년 「청년기본법」이 도입된 이후로는 청년정책 거버넌스를 당사자참여를 중심으로 하는 정책과정 뿐만 아니라, 정책을 실제 집행하고 운용하는 통합적인 관점에서 청년정책 거버넌스를 조명하는 관점이 부각되고 있습니다(오세제, 2020; 오수연 외, 2021; 오세제 외, 2021; 김기헌, 2022).

8. 김기헌. (2022). 청년정책 전달체계 및 참여 거버넌스의 현황과 과제. 보건복지포럼, 305(0), 44-58.

대표적으로, 김기헌(2022)은 중앙에서 광역 및 기초에 이르는 청년정책 전달체계를 행정체계와 집행체계로 구분하고, 계층제 거버넌스로 나타나는 행정체계를 정책위원회에서 시작하여 행정부서와 중간지원조직으로 이어지는 정책과정으로 분석하였습니다. 특이사항은 위원회가 청년당사자의 참여를 중심으로 운영될 수 있다는 제도적 맥락을 고려하여 ‘참여적 거버넌스’로도 분류되었다는 점입니다. 다만 그는 위원회가 심의의결보다 자문 격으로 그친다는 점에서 참여가 제한적임을 지적합니다. 이에 따라 실질적인 참여를 보장하기 위해 자율예산제와 피드백 시스템을 갖추는 것이 필요하다고 강조하였습니다.

 



마치며.

이상에서 살펴본 청년정책 거버넌스 연구들은 공통적으로 청년정책의 의사결정과정에 대한 청년당사자들의 실질적 참여와 역할을 중시하고 있습니다. 이는 1편에서 소개하였듯, 청년층의 행정수요를 발굴하고 대응하려는 거버넌스 관점과, 정책당사자의 자기결정권을 보장하고 사회구성원으로서의 권리증진을 목표하는 청년정책의 기조가 결합한 결과라 볼 수 있겠습니다.

청년기본법의 제정 이후, 중앙정부의 주도로 행정 및 집행체계가 재편되고 있는 가운데, 지방정부의 협력적 거버넌스가 어떻게 지역 수요에 부응하는 정책 환경을 조성할 수 있을지에 대한 고민이 필요한 시점입니다. 또한, 다변화된 환경 속에서 청년당사자와 정부 간의 협력이 어떻게 구체화되어 목표를 달성할 수 있는지에 대한 고민 또한 필요하겠습니다. 단순한 ‘명시’에 그치지 않고, 실질적인 협력이 이루어지기 위해선 공공과 시민사회의 협력을 둘러싼 제도적 장치와 지원을 다양하게 가꿔나갈 필요가 있습니다. 이를 토대로 제도에 구에 받지 않는 지역공동체 기반의 창의적 실험을 이뤄나갈 수 있어야겠습니다.