이 글은 글쓴이의 석사학위논문을 일부 발췌·편집하였습니다. 인용 및 배포 시 원문 출처를 반드시 밝혀주시길 바랍니다.
* 김동희. (2023). "협력적 거버넌스의 메타 거버넌스: 경기도 청년정책 거버넌스 형성과정을 중심으로." 서울 : 성균관대학교 국정전문대학원 석사학위논문

사진 출처 : 드리블


 

거버넌스와 협력적 거버넌스: 현대 공공관리의 핵심

전통적인 공공행정은 주로 정부의 역할에 초점을 맞추어왔지만, 현대의 공공관리는 이를 넘어서 정부와 협력하는 모든 조직과 기관을 포함하고 있습니다. 이는 공공행정이 단순히 이해관계 충돌이나 경쟁에 국한되지 않고, 협력, 네트워크 구축, 거버넌스의 개발, 제도의 유지에 관한 이론으로 폭넓게 발전하고 있음을 의미합니다(Frederickson, 1999). 여기서 거버넌스는 복잡한 현대사회의 도전에 유연하게 대응하고, 사회 시스템의 환경 적응성을 높이는 중요한 전략으로 자리 잡고 있습니다.
 

오늘날 직면한 '지역문제', '사회문제', '정책문제'와 같은 이슈들은 단일한 정부 조직의 운영으로는 충분히 해결되지 않습니다. 이에 거버넌스는 “정부, 공공기관, 민간부문, 시민사회의 상호작용을 통해 사회 문제를 해결하고 기회를 창출하는 과정(Meuleman, 2008)”으로 소개되며, 인적, 물적, 기술적, 지식적 자원을 통합하고, 협력의 시너지를 통해 효과적인 문제 해결 방식을 제시합니다(Gulati et al., 2000; Lasker et al., 2001; 고대유 외, 2018). 이러한 접근은 사회문제에 대한 전문성, 혁신성, 신속성, 유연성, 접근성을 통합하는 '협력적 거버넌스'로 발전하고 있습니다.
 

협력적 거버넌스(collaborative governance)는 정부만이 아닌 다양한 이해관계자들이 수평적이고 대등한 관계를 형성하여 문제를 해결하는 방식입니다. 때문에 협력적 거버넌스는 그 이름 그대로 의견이나 자원의 교환을 넘어서, 목적달성을 위해 다자적 상호작용을 활용하는 구조와 양식을 전제합니다. 공공과 민간 간의 교섭이 발생하더라도 일방적인 의견청취에 국한하여 참여자들 간 상호작용과 몰입이 제한된다면 ‘협력’의 의미를 찾을 수 없기 때문입니다. 따라서 협력적 거버넌스는 상호작용을 통해 긴장과 갈등을 조정하고, 공공 가치를 창출하는 데 중점을 둡니다.

 이러한 이론적 개념은 현실에서 어떻게 적용될까요? 이러한 아이디어들이 너무 이상적으로만 느껴진다는 생각이 드시진 않나요? 사실, 협력적 거버넌스는 시민참여나 민관협력이 필요한 다양한 정책 영역에서 활발히 활용되고 있습니다. 그 중에서도 특히 주목할 만한 분야는 '청년정책'입니다. 최근 몇 년 간 각 지방정부가 도입한 「청년 기본 조례」와 2020년 제정된 「청년기본법」을 기반으로 형성된 청년정책 추진체계는 정책과정에 대한 청년참여의 권리를 명시하고, 청년당사자들의 활발하고 주도적인 참여를 토대로 혁신적이고 실질적인 변화를 이끌어내며, 협력적 거버넌스를 활발히 활용하고 있습니다. 왜 청년정책은 ‘협력적 거버넌스’를 중시하게 되었을까요? 그 이유를 소개드리고자 합니다. 

청년정책은 왜 거버넌스를 중시하나?

청년층은 경제활동인구의 초입에 위치하면서도, 국가경제의 중추가 될 것으로 기대되는 중요한 인구입니다(정승인, 2018). 그런데 1990년대 말 IMF위기 이후, 청년층이 직면한 사회적 위기에 대응할 필요성이 점차 대두되었습니다. 이에 따라 청년층의 사회진출과 시장경쟁력 강화를 위한 정책들이 차례로 도입되어 왔습니다. 특히 청년실업은 노동시장 인력구조의 불균형을 초래하고, 생산가능인구의 경쟁력을 장기적으로 약화시킬 위험성이 있음에 따라(채구묵, 2004; 전재식, 2002; 이태형 외, 2020), 일자리 알선, 구직역량 향상, 창업 지원 등의 고용정책이 중요한 과제로 다뤄졌습니다(신동훈·김세현, 2021). 그러나 오늘 날 청년층을 둘러싼 사회적 조건은 고용시장의 변동성 뿐 아니라, 경제·정치·사회문화적 변화, 고령화와 저출산에 따른 인구변동 등 복잡한 요인에 영향을 받습니다. 때문에 청년정책은 주거, 복지, 문화, 교육 등의 다양한 영역을 포괄하며, 청년층의 삶의 질 향상을 위한 종합정책으로 발전해 왔습니다.

한편, “청년정책에 대한 논의가 활발해지면서 청년층이 역설적으로 사회를 이끌어 가야할 준비세대가 아닌 정책적 돌봄의 대상으로 전락할 위험이 있다는 우려”가 제기되었습니다(정승인, 2018). 이는 청년층을 대상화하는 사회구조가 이들의 정치적 정체성, 즉 사회구성원으로서의 역할에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 점에 주목하는 논의입니다. 이러한 이유로, 청년정책은 청년층의 사회참여와 권리증진을 중요시하는 방향으로 진행되어왔습니다. 이처럼 청년층에 대한 다양한 시각은 청년세대의 기표에는 노동시장 내 위치뿐만 아니라, 사회적·문화적·정치적 경험과 가치관을 공유하는 세대 정체성이 전제되어 있음을 나타냅니다.
 

김선기(2017)는 이러한 세대 구분이 “출생 시점이나 연령 등의 시간성(temporality)에 의해 자연스럽게 형성”되지만, “세대 구분의 리듬을 만드는 시간성의 핵심은 생물학적 연령이나, 사회적 제도나 인식이 아니라, ‘장 안으로의 진입 시점(Purhonen, 2016:99)’에 있다”고 설명합니다. 따라서 세대는 “시간적인 질서와 규칙의 개념(유라이트․빌트, [2005]2014:17)”이므로, 이를 드러내는 수행은 “문화적·제도적 차원에 있는 세대 범주와의 연관 속에서 사회적으로 구성”되며, “유동적으로 변화하는 특성”을 갖는다는 것입니다. 그러나 한편으로, 청년기를 별도의 생애주기로 구분하는 관점에 대해서는, “실업자와 불안정 노동자가 주거 빈곤과 부채 문제에 직면한다면, 이들은 청년이 아니라 실업자 혹은 불안정 노동자로 규정되어야 한다(박이대승, 2017)”는 주장을 소개하고, “청년이라는 언어를 사용할수록 실제로는 청년이 배제되는 역효과가 발생한다(Ibid, 131)”는 점을 감안해야 한다고 지적합니다.

이는 세대주의적인 접근이 각 세대에 내재된 다양한 사회적·정치적 맥락과 그로 인한 갈등을 단순화할 수 있다는 우려와 결부됩니다. 관련해서 전상진(2018)은 “사회문제를 세대의 부호로 치환하는 과정에서 문제의 세대적이지 않은 다른 측면이 간과될 수 있다”는 점을 설명한 바 있습니다. 신진욱(2022) 또한, “세대가 상충되는 사회구조적 위치에서 공통분모를 가질 수 있지만, 그 이상의 부분에서 갈등과 모순”을 지니고 있으므로, “계급·교육·성별·지역·인종 등의 차이와 불평등을 뛰어넘는 동질성을 가정하기는 어렵다”고 지적합니다. 이러한 논의는 특정 세대가 직면한 문제가 세대 자체의 특성에서 기인한 것이 아니라, 모든 세대가 직면한 현대사회문제가 생애 과정의 특성과 결합된 결과임을 인지하는 것이 중요하다는 사실을 강조합니다. 
 

그렇지만, 이상의 한계를 감안하더라도, 특정 시대에 특정 연령에 위치한 청년층이 다층적인 사회문제를 공통된 방식으로 경험할 가능성을 부인할 수는 없습니다. 청년층이 직면한 사회구조적 문제는 시대적 상황 보다 계급, 성별 등의 사회적 정체성에 영향을 받을 수 있지만, 시간의 작용에 따라 그 심각성과 복잡성이 가중될 수 있기 때문입니다. 다시 말해, 세대 관점은 시간의 흐름으로 인해 간과되는 사회문제와 다양한 사회적 정체성의 중첩으로 악화될 수 있는 구조적 모순을 드러낸다는 점에서 의미를 가질 수 있습니다.

 이는 특정 시대에 나타난 사회문제가 당시의 청년층에 큰 영향을 미치는 반면, 정책적 대응이 구축되는 동안 이들이 정책의 범주에서 벗어나게 되는 상황에서 명확하게 드러납니다. 이는 세대 관점에서 정책을 접근할 때에는 문제의 원인을 규명하는데 초점을 두기보다는, 시간의 흐름에 따라 해결되지 않은 문제가 악화될 가능성에 보다 집중함으로써, 정책적 개입의 적정시기와 그에 따른 대응 전략을 모색하는 데에서 의의를 찾을 필요가 있음을 시사합니다.

이상의 논의를 종합하면, 결국 청년정책은 구조적 불평등과 관련된 사회문제로 인해 생애주기 이행에 어려움을 겪을 경우, 이로 인해 발생하는 다양한 격차가 향후 중장년·노년기의 불평등으로 이어질 수 있다는 점에 주목하여 대응하는 접근입니다(이소정 외, 2008). 이는 청년정책에 대한 수요가 청년기 생애과정 이행에 대한 사회적 요구와 시간성의 규범에 근거하는 동시에, 다양한 층위의 사회문제가 상호작용하여 영향을 미친다는 것을 종합적으로 고려하는 설명입니다. 이러한 관점에서, 청년정책은 단일한 부처의 노력이나 개별 정책만으로는 해결하기 어려운 복잡성에 직면하게 됩니다. 이와 같은 복잡한 문제를 두고, 리텔과 위버는 사악한 문제(wicked problems)라고 정의합니다. 이는 문제의 정의와 이해가 어렵고, 해결책이 명확하지 않거나, 정치적인 판단에 의존하는 상황을 의미합니다. 이러한 정의를 바탕으로, 청년정책의 복잡성은 다음과 같이 설명할 수 있습니다(Rittel et al., 1973; 이명석, 2017). 

1. 청년문제는 “선호·관점·이해관계의 차이로 인한 복잡성”을 함축합니다. 이는 “문제정의의 어려움과 문제 간의 상호연결성”으로 나타나는데, 이를 고려하지 않고 일괄적으로 접근하면 세대 내부의 사회적·경제적 차이를 간과할 위험이 있습니다.
2. 청년층의 생애주기는 과거로부터 축적된 사회문제뿐만 아니라, 새로운 사회문제와 복잡하게 연결되어 있습니다. 이러한 상황은 “절대적인 해소기준이 없고, 고유하고 유일한 특성을 지니므로, 전례 없는 문제에 대한 창의적인 대응”을 요합니다.
3. 시간의 흐름에 따라 변화폭이 큰 청년기 특성로 인해, 청년정책은 “한 번 추진되면 돌이킬 수 없고, 그로 인해 시행착오가 용납되지 않는 특징”을 가집니다.
4. 적절한 시기에 청년문제에 대한 정책이 제시되더라도, “완전한 해결이 불가하고, 단지 만족할 만한 수준의 해결만이 가능”합니다.
 

이처럼, 독자적인 정의와 해결이 어려운 정책문제는 단일 정부의 노력만으로는 불충분합니다. 문제의 범위가 한 기관의 관할권을 넘어설 때, 다양한 기관들의 자원과 정보, 노력을 함께 동원해야만 성공적으로 해결할 수 있기 때문입니다(이명석, 2002). 더욱이 문제의 심각성과 시급성이 가중될수록 협력의 중요성은 더욱 증대됩니다(황태연, 2020). 따라서 청년정책은 그 복잡성과 시의성으로 인해, 정책 수립과 실행에서 다양한 이해관계자 간의 협력이 필수적으로 요구되는 분야입니다. 이로 인해 청년정책 추진에 있어 협력적 거버넌스 설계를 주요한 과제로 설정해온 최근까지의 흐름은 정책 특성과 맞닿아있다고 볼 수 있겠습니다.

 

청년정책 거버넌스의 출현과 발전

2006년을 기점으로 시민사회는 정책적 대안과 사회혁신의 비전을 제시하며 사회문제 해결을 위한 중요한 행위자로 부상했습니다(우대식·우기동, 2018). 특히, 2012년 지방예산편성에 대한 시민참여 의무화는 시민들의 참여범위를 크게 확대시켰습니다. 이러한 변화는 청년세대의 시민사회 운동을 촉진하고, 그들이 직접 경험한 문제에 대한 실용적인 의제를 다루는 기반을 제공했습니다. 이러한 분위기 속에서 청년당사자운동의 활동가들은 세대 전반을 대표하기 위한 위치를 설정하고, 지방정부와 협력하면서 청년정책 거버넌스의 기초를 마련했습니다(김선기 외, 2018).
 

2015년, 서울특별시는 서울청년정책네트워크의 제안에 따라 「청년 기본 조례」를 제정하고, ‘서울형 청년안전망’을 구축하였습니다(오수길, 2018). 이 조례는 청년시민들을 정책과정의 주요 행위자이자, 협력적 거버넌스의 주체로 설정하고, 청년들의 지역기반 자치활동을 지원하는 내용을 포함하였습니다. 이러한 협력적 거버넌스 구조에 대해, 김영순·이태형(2020)은 서울시 청년정책 결정과정의 공식적 주체는 서울시 행정부의 담당부서 및 관련부서들, 청년정책위원회, 서울시 의회였지만, 청년정책네트워크와 청년의회, 지자체장, 혁신기확관 등이 제도 내·외부의 활동가로써 정책과정에 포함되었다고 설명한 바 있습니다.

이후로도 청년당사자운동은 기성 시민사회와의 연대를 유지하면서, 지역 별로 독자적인 공동체와 연대체를 형성하였습니다. 또한, 지방 조례 제정 운동을 통해 청년의 권리와 지자체의 책무를 명시한 사례도 등장하였습니다. 이러한 흐름은 서울지역의 청년정책 거버넌스 형성 사례가 다른 지방자치단체로 확산되는 계기가 되어 많은 광역 및 기초지자체가 「청년 기본 조례」를 제정하고 서울과 유사한 체계를 구축하였습니다(정용찬·하윤상, 2019:51). 광역 및 기초지자체 차원에서 청년당사자와의 협력을 통해 행정수요를 발굴하고 정책문제를 개선하는 제도적 맥락이 형성된 것입니다.
 

2020년 2월, 「청년기본법」의 제정은 이러한 지방정부의 조례와 거버넌스 제도를 전국적으로 확산시켰습니다. 각 조례는 청년의 사회적 참여, 복리증진을 위한 지자체의 책임, 청년층의 권리를 명시하고, 중간지원조직, 심의·조정기구, 당사자참여기구의 설치를 규정함으로써 청년정책 거버넌스의 제도적 구조를 더욱 확립했습니다.

청년정책 거버넌스의 한계 : 참여적 거버넌스 vs. 협력적 거버넌스

청년정책 거버넌스는 정책의 수립, 추진 및 평가 단계에 다양한 이해당사자의 참여를 포함하는 구조로 발전했습니다. 이 과정에서 국무조정실 청년정책조정실(2021)은 청년참여를 기반으로 한 거버넌스를 '청년참여 거버넌스'로 정의하고, 이를 청년(정책)네트워크라 명명했습니다. 이는 시민참여가 중심인 개방형 정책 과정을 강조하며, 청년정책 운용에 있어 지방정부와 지역청년 간의 소통을 활성화하려는 맥락을 반영합니다. 
 

그러나 청년정책 거버넌스는 참여적 거버넌스(participative governance)의 형태를 취하며, 이는 협력적 거버넌스와 구분됩니다. 참여적 거버넌스는 “정책 수립과 실행에 있어 다양한 이해당사자와 시민사회의 참여를 기반으로 한 타협의 형태(김문현 외, 2005)”를 일컫습니다. 반면, 협력적 거버넌스는 참여와 타협을 넘어서 상호의존성과 상호책임성을 강조하는 집합행동을 포함합니다(은재호·오수길, 2009).

은재호·오수길(2009)은 참여적 거버넌스의 한계를 지적하며, 실질적인 문제 해결을 위한 협력적 거버넌스로의 전환을 강조합니다. 이는 제도적 불비와 행정의 경로의존성으로 인한 형식적 참여, 계층제적 지시 의존, 행정의 책임회피 수단으로의 활용 등의 문제를 해결하려는 시도입니다.

  이에 이명석(2021)은 “일반시민이 정책과정에 참여하는 것은 의미가 있지만, 당사자참여의 제도화는 엄밀히 말하면 네트워크 거버넌스의 활성화라기보다는 계층제적 조정에 대한 전통적 참여”로, 협력적-전통적 거버넌스 개혁에 가깝다고 설명합니다(<표 2>). 정부, 전문가, 청년당사자로 구성된 심의위원회나 지원기관이 설치되더라도, 문제해결이 전적으로 계층제적 지시에 의존할 경우, 이는 계층제 거버넌스의 보완으로 그칠 가능성이 크기 때문입니다. 즉, 참여적 거버넌스의 도입이 반드시 협력적 거버넌스로 이어지는 것이 아니므로, 각 지역의 청년정책 거버넌스가 어떻게 정책에 영향을 미치며, 어떤 과정으로 정책의 질을 높일 수 있는지에 대한 고민이 필요합니다. 

<표 2> 거버넌스와 행정개혁

자료: 이명석(2021)

이에 대응하여, 상당수 지자체는 청년공간과 중간지원조직을 설치함으로써, 청년층이 지역사회의 다양한 자원을 활용하여 혁신활동에 참여하고 협력적 거버넌스를 활용할 수 있도록 지원하고 있습니다. 이때, 청년공간은 청년들에게 물리적 거점을 제공하고, 청년정책에 대한 접근성을 높이는 전달체계로 기능합니다. 중간지원조직은 정부와 다양한 이해관계자를 연결하고 필요한 자원을 조직화하여, 청년정책에 관련한 네트워크 거버넌스를 지원하고 활성화하는 역할을 수행하는 기관입니다. 다만, 김기헌(2022)에 의하면, 청년정책의 인프라가 조성되기 시작한지 얼마 되지 않은 까닭에, 상당수의 광역 중간지원조직이 공공서비스를 전달하는 집행기능과 관련한 자원과 정보를 조직하는 행정적 지원의 기능을 동시에 수행하고 있는 상황입니다.

종합하면, 협력적 거버넌스는 단편적 참여를 넘어서 참여자 간 신뢰와 합의를 바탕으로 한 실질적 협력을 요합니다. 때문에 적극적인 지역들은 청년공간과 중간지원조직을 통해 지자체와 민간행위자 간의 실질적인 협력과 문제해결을 위한 활동이 지속될 수 있도록 기반을 제공해오고 있습니다. 이러한 흐름은 청년정책 거버넌스 제도가 당사자참여를 토대로 한 전통적 거버넌스 개혁에서 출발하여, 실질적인 문제해결과 공공가치 창출이간으한 협력적 거버넌스의 실현을 목표해오고 있음을 시사합니다. 이러한 흐름 속에서 활성화 된 청년정책 분야의 협력적 거버넌스(간단히 말해 협력 플랫폼)는 지역사회 문제해결을 위해 다양한 이해관계자들이 상호협력할 수 있도록 자원을 연결하는 창구이자 통로로 기능합니다. 이에 따라 제도에 참여하는 지역청년활동가들도 단편적인 정책 제시를 넘어, 창의적 지역혁신을 시도하는 사례가 등장하는 추세입니다.

 
남겨진 과제

청년정책은 시간의 흐름과 세대 내부의 다양성을 반영하며 발전해왔습니다. 이러한 정책은 일자리, 주거, 복지, 교육, 문화 등 청년층의 삶과 관련된 다양한 영역을 포괄합니다. 협력적 거버넌스를 기반으로 한 이 통합정책은 청년층의 행정수요를 반영하고, 청년당사자들의 실질적 참여와 역할을 중시합니다. 이러한 흐름 속에서 청년정책 거버넌스는 청년층의 사회참여를 촉진하고, 지역사회를 기반으로 한 자치문화를 장려합니다. 그러나 이러한 과정에서 청년시기의 짧은 생애주기와 빠른 이해당사자 변화의 특징이 도전 요소로 작용하기도 합니다. 이는 청년층이 지역사회에서 형성한 공동체와 네트워크를 지속하고 발전시키는 데 어려움을 겪는 원인이 됩니다.
 

기본법 제정 후, 중앙정부의 주도로 재편된 청년정책의 행정 및 집행체계 속에서 지방정부의 역할은 더욱 중요해졌습니다. 지방정부의 협력적 거버넌스가 어떻게 지역 수요에 부응하는 정책 환경을 조성할 수 있을지에 대한 심도 깊은 검토가 요구됩니다. 이를 위해, 지자체는 청년공간과 중간지원조직을 통해 청년층의 지역사회 활동 참여를 지원하고 있습니다. 청년공간은 물리적 거점을 제공하며, 중간지원조직은 정부와 이해관계자 간의 연결고리 역할을 합니다. 그러나 청년정책의 인프라가 아직 초기 단계인 점을 고려할 때, 이러한 조직이 행정적 지원과 공공서비스 전달을 보다 효과적으로 수행할 수 있는 방법에 대한 고민이 필요합니다. 

결국 청년정책 거버넌스의 핵심은 단편적 참여를 넘어서 실질적인 협력에 기반한 신뢰와 합의 구축입니다. 나아가 지역사회 문제해결을 위한 청년정책 거버넌스는 실질적인 협력과 문제해결을 위한 활동이 지속될 수 있도록 기반을 제공할 수 있어야 합니다. 이를 통해 청년활동가들은 보다 포괄적인 의제를 표방하며 창의적인 실험과 리더십을 발휘해나갈 수 있을 것입니다.

 

참고문헌
 

Frederickson, H. G. (1999). The repositioning of American public administration. PS: Political Science & Politics, 32(4), 701-712.
Gulati, R., Nohria, N., & Zaheer, A. (2000). “Strategic Networks”. Strategic Manage Journal. 21: 203-215.
Lasker, R. D., Weiss, E. S., & Miller, R. (2001). Partnership Synergy: A Practical Framework for Studying and Strengthening the Collaborative Advantage. The Milbank Quarterly, 79(2), 179–205.
Meuleman, L.(2008). Public management and the metagovernance of hierarchies, networks and markets: The feasibility of designing and managing governance style combinations. Springer Science & Business Media.
Purhonen, Semi. (2016). “Generations on Paper: Bourdieu and the Critique of ‘Generationalism’.” Social Science Information 55(1): 94-114.
Rittel, H. W. J., & Webber, M. M. (1973). Dilemmas in a general theory of planning. Policy Sciences, 4(2), 155. Retrieved from