2013년까지 재정지원 총액이 줄어드는 추세는 이어졌습니다. 그리고 정부의 대규모 사업은 2015-2016년도 사이에 마무리가 될 예정이었습니다. 그래서 프라우먼 장관은 새로운 계획을 세우기 시작했습니다. 새로운 일반 정책문서의 제목은 "지원, 무역과 투자에 대한 새로운 아젠다를 얻기 위한 한 세계”라는 제목이었습니다. 그의 정책은 아주 선명하게 저, 중소소득 국가들을 강하게 만들어주는 것이었습니다. 여기에서 중요한 조건은 네덜란드 NGO들이 지역 로컬 단체들과의 경쟁을 피해야 했습니다. 북반구에 위치한 비정부기구의 일은 남반구에 있는 상대 단체를 강화시켜주거나 직접적으로 재정적, 기술적인 지원을 해주는 것 또는 간접적으로 국가적 혹은 초국가적 아젠다들을 빈곤퇴치에 연결시키면서 그들을 돕는 것이었습니다. 프라우먼 장관은 이런 계획에 네덜란드의 많은 비정부기구들이 참여하기를 바랐습니다. 이전까지의 비전 문서(The vision document​)가 어떤 내용을 담고 있는지에 대해서 살펴보고자 합니다.

비전 문서의 발전

2001년의 비전 문서(DGIS 2001)는 2000년 이후의 정책 논문 중 유일하게 구체적인 자금 조달 계획에 대한 언급이 포함되어 있지 않기 때문에 자금 조달에 대한 이러한 강조를 공유하지 않습니다. 동시에 네덜란드 정부 최초의 진정한 NGO 정책 논문(비정부기구 NGO에 대한 정부 지원의 오랜 역사에도 불구하고)입니다. '시민사회와 구조적 빈곤 감소'라는 제목의 본 논문은 '부처와 NGO 간 대화의 결과로서, 서로 다른 지원 경로 간의 상호보완성을 높이고, (자체)조직화를 촉진하여 빈곤 퇴치를 도모할 것'을 요구했습니다.

이 논문은 시민단체가 정부 정책을 실행하는 힘이 아니라는 생각을 출발점으로 삼으면서 여전히 시민사회가 번창할 수 있는 환경을 조성하는 것에 있어서 정부가 할 역할이 있음을 시사하고 있습니다. 중요한 것은 시민단체가 자율적인 조직이고 남반구의 시민사회가 북부 시민사회 상대자들의 지원을 가장 잘 받을 수 있다는 생각입니다. 이를 위해서는 북반구 시민단체들이 자율적이어야 하는데, 이는 네덜란드 정부가 활동에  자금을 대고 있어도 독자적 정책을 강요해서는 안 된다는 것을 의미합니다. 마지막으로, 정책 논문은 시민단체의 자율적인 역할(Chulpen & Hoebink 2014: 185)에 부합하는 것으로 보고, 핵심 자금의 필요성을 강조합니다. 여기서 특별히 관심을 가지는 것은 '정부는 대규모 개발 기구과 협력하여 소규모 개발 기구와 비전통적 행위자에 대한 보조금 제도의 진입을 증가시킬 것'이라고 명시한 문서의 마지막 문장입니다

2001년은 네덜란드 비정부기구 역사에서 아주 중요한 해라고 할 수 있습니다. 어쩌면 주먹구구식으로 진행되었던 비정부기구와의 관계에 철학적 바탕을 깔아주었기 때문입니다. 여기에서 정부는, 1) 비정부기구의 자율성과 2) 개도국의 비정부기구는 네덜란드의 비정부기구와 함께 일하게 한다라는 대 원칙을 세우게 됩니다. 이런 면에서 네덜란드 정부는 네덜란드 시민사회의 성장이 곧 남반구 국가 시민사회 확장의 관문이라고 생각한 것입니다. 이러한 원칙은 정말 중요합니다. 지속적인 비정부기구 생태계를 만들어가는 것이 정말 중요하다고 생각을 했다는 것은 주목해 볼 만합니다. 소규모의 개발기구와 비전통적 개발기구들이 활발하게 참여할 장을 정부가 만들고자 한다는 것입니다.

우리나라는 과연 비정부기구에 대한 국가의 철학이 어떨지 생각해볼 필요가 있다고 생각합니다. 정시구, 김인수가 작성한 “한국의 NGO 재정지원제도 변화 고찰”을 살펴보면 정부와 비정부기구의 파트너십 관계가 증가 추세에 있다고 합니다. 정부는 예산 절감을 할 수 있고 비정부기구는 재정을 얻을 수 있기 때문에 이런 식의 일을 해나가는 추세가 증가된다고 이야기를 합니다. 그러나 비정부기구가 재정을 획득하기 위해서는, 우선적으로 비정부기구의 사업계획서가 정부의 사업 유형에 적합하다고 판단되어야 합니다. 이 논문은 2019년에 작성 되었는데, 이런 점을 보면 한국 정부는 시민사회를 사업의 대리인 혹은 하청업체로 생각하고 있는 것은 아닌가 라는 아쉬운 생각이 듭니다. 물론 정부의 목적은 존중이 되어야 하겠지만, 이런 식의 정책이 과연 창의적으로 문제를 해결해나갈 수 있는 능력있는 단체들이 꿈틀대는 시민사회를 만들어가는 데 어떤 도움이 될런지에 대해서는 의문입니다.

2003년에 반 아르덴 장관은 일반 정책 논문(DGIS 2003)을 발표하였습니다. “질적 수준”이라는 깃발 아래, 논문은 '파트너십'이라는 개념에서 출발하고, 통합 외교 정책을 요구하며, 일관성을 핵심 목표로 하고, 민간 상업 부문의 개발 중심 역할을 보고, 네덜란드 원조의 협력 국가의 수를 줄이고, 우선적인 주제를 구별합니다. 26쪽짜리 문서 중 1쪽도 안 되는 것이 NGO 전용 문서입니다. 이 한 페이지는 (1) 향후 ‘주제에 따른 공동 자금출자’와 ‘공동 자금출자’의 합병을 알리는 데 전념하고 있습니다. 2007년 이후는 NGO에 대한 개발 예산의 11%(당시 ‘공동자금출자’의 경우와 마찬가지로)의 고정 비율을 폐지함과 동시에, (2) NGO와 협의하여 '개발 협력에 있어서의 시민사회의 역할에 관한 명확한 비전'의 입안도 폐지됩니다. 이러한 새로운 비전의 출발점은 양국 정책과 NGO 프로그램 간의 파트너십, 일관성 및 (특히) 상호 보완성에 관한 질문이었습니다(예: 비정부기구와 네덜란드 대사관 간의 명확한 업무협약을 통해). 비정부기구와 부처/대사관의 파트너십에 대한 이러한 생각이 비정부기구에 대한 주요 보조금 제도의 표준이 되기까지는 10년이라는 시간이 더 걸렸습니다.

2008년 까지, 즉 반아덴이 그녀의 후임자인 코엔더스 산하의 NGO들과 새로운 폭넓은 협의를 하기 전까지 시간이 걸렸습니다. 코엔더스는 NGO에 대한 상당히 실질적인 문서를 작성한 장관이기도 합니다. 2007년 종합 정책 논문 '우리의 공동 관심사'(DGIS 2007)에서는 그렇지 않았지만, 그는 2008년 폭넓은 협의와 CSO에 대한 정책을 '협력, 맞춤화 및 부가가치'(DGIS 2009)라는 제목의 연설에서 보완했습니다. 코엔더스의 출발점은 새로운 개발, 도전과 현대화 라는 아젠다를 요구하는 요소들이었습니다. 애초에는 NGO에 대한 기대(예: 질적인 향상, 일반 대중의 참여 확대, 파편화 감소)가 더 많았지만, 이는 예산 절감으로 이루어져야 한다는 것이 이미 분명했습니다. 따라서 NGO들은 '더 적은 자원으로 더 많은 일을 하라'(ibid.: 4)는 요구를 받았습니다. 코엔더스 아래에서 만들어진 보조금 프로그램은 정책 논문의 분석에서 기인하는 몇 가지 추가 목표를 포함했는데, 이 추가 목표들 중 가장 명확한 것은 보조금을 비정부기구 부문의 단편화를 줄이기 위한 도구로 사용하려는 바람입니다. 마찬가지로 중요한 것은 이 현대화 안건에서 비정부기구는 주로 정치적 역할(예: 시민 사회를 강화하고 로비하고 옹호함으로써 민주화에 기여하는 것)을 가지고 있어 서비스 제공 역할을 경시하는 것으로 여겨졌다는 점입니다. 이러한 NGO들의 정치적 역할이 주요 NGO 자금조달 계획의 진정한 중심이 되기는데에는 2012년까지의 시간이 필요했습니다.

2003년 이후 네덜란드 정부는 비정부기구의 효율성에 대해서 생각합니다. 이전 정부에서 많은 단체들을 포함시키려는 정책이 어느 정도 성공하고 비정부기구에 대한 사람들의 관심과 참여가 확보된 것으로 보입니다. 2000년대 중반은 리먼 브라더스 사태 등으로 세계의 경제 공황이 있었는데, 이에 발맞추어 네덜란드 정부는 많은 단체를 참여시키는 것보다는 단체의 효율적인 사업과 질적 향상에 집중을 하기 시작합니다. 예산을 줄이면서 단체의 질적인 수준을 높이기 위하여 남반구의 사업파트너의 숫자를 줄이고 더 적은 에산으로 많은 결과를 내기를 바랐습니다. 이런 상황에서 비정부기구들은 정부를 상대하는 데 더 많은 힘을 기울여야 했습니다. 예산을 따내기가 이전보다는 어렵고, 더 높은 수준의 질적 기준을 만족시켜야 했기 때문에 그 높은 수준의 기준을 이해하기 위해서는 정부 관계자들과의 잦은 만남이 필요했습니다. 또한 자신들의 단체가 그 수준에 근접해있다는 것을 효과적으로 알리는 것도 중요한 일이 되었기에 단체들의 주 업무는 정부와의 관계로 확장이 되었습니다. 이런 과정에서 비정부기구가 자신들이 남반구 국가에 서비스를 집중하는 데 소홀하게 되는 아이러니도 발생하게 된 것입니다.

나가며

한양대학교 제3섹터연구소의 하승우는 한국의 시민사회는 여성운동, 소비자생활협동조합운동, 시민정치향상을 위한 운동 등으로 성장을 했다고 밝혔습니다. 시민이 평등하게 나라의 주권을 가지고 개인의 행복이 추구되는 민주주의사회건설에 한국 시민운동의 초점이 맞추어져 있는 것이라고 생각할 수 있습니다. 한국 비정부기구는 특정한 이념에 기반하여 그 이념이 사회에 널리 퍼지고 삶에서의 실천까지 이어지도록 돕는 식의 활동이 많은 것 같습니다. 하승우의 논문에서는 “그리고 향후 생활정치의 발전을 위해 시민사회단체들은 권위주의적인 통제장치, 동 단위까지 뿌리를 내리고 있는 관변단체, 일상 속에 스며든 가부장과 중앙집권화 등 국가가 만든 다양한 일상적 통제장치들에 맞서야 한다”라고 이야기합니다. 또한 한국 정부는 시민사회를 꽃피우게 하기 보다는 통제장치로써의 관변시민단체들이 존재하다고 이야기하고 있습니다. 아직 우리의 시민단체는 질적 성장과 시민사회의 역할, 철학에 대한 고민보다는 신뢰할 수 없는 시민사회에 대한 염려와 시민사회를 통제하려는 권위주의적 사회 구조에 대한 문제 해결에 관심이 쏠려 있는 것 같습니다. 쓰고자 하는 말이 많지만 어느 덧 많은 분량의 글을 작성했습니다. 다음 회에서는 이 논문의 나머지 부분을 살펴보고 이야기를 나누어 보고자 합니다.


기타 참고자료

정시구, 김인수. (2019). 한국의 NGO 재정지원제도 변화 고찰. , 45(45), 67-95.

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