[논문] 시민사회 참여 동인 분석: NPO 가입과 공공활동 참여를 중심으로
NPO보고서 및 연구자료 / by 가지복달이 / 작성일 : 2021.08.29 / 수정일 : 2021.08.30
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II. 선행연구 1. 시민사회와 참여 2. 비영리조직 III. 실증분석의 설계 1. 분석 대상과 원시 자료의 검증 선별 2. 분석방법 3. 변수 선정과 측정 1) 종속변수 2) 독립변수 (1) 인구 사회학적 변수 (2) 자원 요인 (3) 이념 및 사회자본 요인 IV. 실증분석 결과 1. 기술통계 분석 2. 로짓 분석(1) : NPO 가입여부 3. 로짓분석(2) : 공공활동 참여 여부 V. 결론
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* 주요 내용 중심으로 발췌.
I. 서론
OECD 보고서에 따르면, 한국은 가장 빠른 속도로 늙어가는 나라이다(OECD, 2019a). 사회적 신뢰 기반이 약하고, 시민들의 사회 변동에 대한 불안과 고립감도 깊다. 출산율이 전 세계에서 유일하게 1.0명 이하를 기록한 나라(통계청, 2020), 자살률이 제일 높은 나라가 된 배경도 이와 무관하지 않다(OECD, 2019b). (...)
정부에 대한 국민의 신뢰도도 상당히 낮은 편이다(OECD, 2019a). ) 지역과 국가를 넘어 글로벌 문제에 이르기까지, 사회 문제는 날로 더 복잡하고 까다로워지고 있다. 그러나 시장도 정부도 그에 대한 대안이 되지 못하는 것이다(박상필, 2001). 자율적 운영 원리에 따른 시민사회의 역할은 바로 이러한 배경에서 더 크게 부상하였다.
(...) 한국의 비정부 부문은 1990년대 이래로 비약적으로 성장해, 국내총생산의 3.9%를 차지할 것으로 추정된다(박태규, 2006). 그러나 실제 숫자의 증대와 함께 참여의 질에 대한 논의는 소원하다.
(...) 이 논문은 시민사회 참여의 축을 NPO 가입과 공공의 활동 두 차원으로 나누어 시민사회 참여요인을 분석해 볼 것이다. 조직에 가입하는 것은 비영리 분야로 접근하는 첫 번째 관문이다. 그러나 구체적인 활동은 다른 차원의 문제일 수 있다. 한국사회의 공공조직에 가담하는 인적 구성의 성향과 이와 달리 일시적 활동이라도 공공을 위해 봉사하려는 사람들의 특성을 비교 분석함으로써, 다양한 요인들이 시민사회 참여에 미치는 영향력을 과학적으로 검증해보고자 한다.
II. 선행연구
1. 시민사회와 참여
(...) 시민사회를 사회 내 존재하는 기관(organizations)들의 총합으로 인식해서는 부족하다는 것이다. 시민사회는 오히려 재귀성(reflexity)을 지닌 존재로 이해해야 한다. 여기서 재귀성이란 다양한 현상들에 대해 의문과 이의를 제기하고, 원인 탐색과 문제 해결을 위해 어떤 것을 실험 또는 시도하는 능력을 의미한다. 이 과정을 통해 시민사회 구성원들은 지엽적이고 개별적인 사안에서부터 극히 전문적인 사안에 이르기까지 폭넓은 것들에 관해 이해하고 공유하는 경험을 하게 된다(Butcher et al, 2007). 그리고 이를 통해 비판하는 시민 공동체라는 규범이 조금씩 완성된다(Miszlivetz, 1999). 숙의나 재귀성은 결국 함께 모여 의논하고 활동하는 참여의 과정을 통해 이뤄진다. 참여를 통해 시민사회라는 공동체가 본 기능을 띨 수 있게 되는 것이다(Warren, 1963).
(...) 한국의 시민사회는 민주화 과정에서 보여준 정치적 추동력이 큰 특징으로 꼽힌다. 1970~1980년대 권위주의 정권에 정면으로 대항한 세력이 바로 재야, 학생운동으로 대표되는 시민사회 세력이었다. 1987년 민주화가 시작된 이후에도 시민사회에 기반을 둔 세력들이 민주주의 공고화를 위한 개혁 운동을 이끌기도 했다(모종린, 2004). 그러나 현재 한국사회의 시민사회 영역은 새로운 발전을 위한 동력이 많이 약한 상태이다. 우리 사회는 타인에 대한 무관심은 큰 편이고, 정부와 타인에 대한 신뢰도도 낮다. 사회봉사나 기부문화도 매우 취약하다. 사회 불안은 커졌으나, 당면한 문제를 함께 풀 수 있는 토대는 마련돼 있지 않은 것이다(김석호, 2014). 김석호(2014)는 이 현상의 가장 큰 원인으로 정치적 효능감의 부재를 꼽는다. 정치적 효능감이란 자신의 행위가 정치 사회적 변화를 일으킬 수 있다는 확신의 정도를 의미한다. 한국인들은 소셜미디어를 통해 비교적 많은 정치 사회적 정보에 접근하면서도, 자신의 행동으로 인해 사회를 바꿀 수 있다는 생각에는 여전히 회의적인 것이다. 독재와 권위주의적 관료주의의 벽을 경험한 역사는 이를 더 심화한 측면이 있다
(...) 한편 시민단체 운영 행태가 과거의 하향방식(Top-down)에서 자발적인 참여의 형태인 상향 방식(Bottom-up)으로 변하고 있다는 긍정적 분석도 나오고 있다. 과거 오프라인 형태의 전통적 참여 형식을 넘어, 온라인 참여가 늘고 있는 것이 그 배경의 하나로 지목된다. 앞으로는 디지털 시민성을 고려한 시민 교육이 건전한 시민사회 구성을 위해 더 절실해질 것이다(옥일남, 2017).
(...) 사회자본이 축적되기 위해서는 시민참여의 지지기반(constituency)이 넓어져야 한다. NPO는 많아도, 실제 참여하는 시민의 숫자가 적다는 비판은 NPO가 시민사회를 충분히 반영하지 못하고 있다는 것을 뜻한다. 이런 상황에서는 NPO가 전통형 사회관계만 양산하면서 사회적 자본으로 위장하고 있거나, 기형적 공공재를 생산할 가능성도 크다(조효제, 2000).
2. 비영리조직
비영리조직(NPO)이란 자체의 관리 절차를 가지고 공공 목적에 봉사하는 단체를 뜻한다. 일반적 복지 증진을 목적으로 하지 않는다는 점에서 정부와 대비되며, 영리를 추구하지 않는다는 점에서 기업과 다르다. 비영리조직은 흔히 NGO(non government organization)로도 불린다. NGO는 정부 이외의 기구를 뜻하는 단어로, 국가 주권의 범위를 벗어나 사회적 연대와 공공 목적을 실현하기 위한 자발적 공식조직을 의미한다. 그러나 NGO에는 NPO의 큰 부분을 차지하고 있는 비영리병원과 교육기관, 종교단체가 포함되지 않는다. 따라서 NGO는 NPO보다 좁은 개념이다(박상필, 2001).
(...) 비영리 기관 사이의 관계는 크게 수요-공급 차원, 시민사회와 운동 관점에서 파악할수 있다. 이중 수요-공급 관점은 공공 서비스 제공자로서의 비영리 기관의 부상이 갖는 의미에 집중한다. 이 부류에 해당하는 설명으로는 크게 시장 틈새 모형(Market Niche Model)과 거래모형(Transaction Model)이 있다.
시장 틈새 모형(Market Niche Model)은 이처럼 시장이나 정부가 미처 충족시켜 주지 못한 공공 수요를 비영리 기관이 공급한다고 설명한다. 비영리 기구는 수익 창출을 목적으로 하지 않으므로, 기본적으로 시장에 속해 있는 조직은 아니다. 그러나 시장의 결함이나 부족분을 메워주는 역할을 한다는 측면에서는 일부 ‘시장의 속성을 가진’ 조직이라 할 수 있다(Smith & Grønbjerg, 2006). 또 정부가 생산해내기 어려운 특정 재화를 공급해낼 수 있다는 측면에서 이 역할이 강조되기도 한다(Weisbrod, 1988). (...) 한편 정보가 불균형한 곳에서는 다른 형태의 시장실패가 나타난다. 서비스 구매자와 소비자가 다른 경우, 소비자가 서비스 질에 대해 정확히 평가하기 어렵다. 경제학자들은 이를 ‘계약실패’(contract failure)라 부른다. (...) 이때 영리 단체라면 이윤을 극대화하기 위해, 보이지 않는 곳에서 기회주의적으로 행동할 개연성이 높다. 따라서 시민들은 신뢰할 수 있는 비영리단체를 선정해, 그 기관이 제공하는 서비스를 이용하려 할 것이다(Nelson & Krashinsky, 1973).
거래 모형(Transaction Model)은 비영리 기관과 정부 모두에 약점이 있으며, 이 약점은 상호 협력을 통해 보완될 수 있다고 가정한다. 대개 비영리 기관은 가용 자원 부족에 시달리며(insufficiency), 직원과 자원봉사자들은 전문성이 떨어지기도 한다(amateurism). 또 기관이 목표로 하는 대상 집단 이외에는 서비스를 제공할 필요가 없고(particularism), 중요 의사 결정은 비영리 기관장 같은 내부 엘리트에 의해 권위적이고 은밀하게 결정되는 퇴행적 행태를 보일 때도 있다(paternalism). (...) 분명한 점은 정부와 비영리 기관 사이에 파트너십을 통해 거래와 교환이 발생하면, 서로의 약점과 강점이 혼합되어 부족한 부분이 메워지는 효과가 발생할 수 있다. 비영리 기관의 실패와 정부 실패가 상쇄될 가능성이 열리는 것이다(Salamon, 1995: 44-49).
(...) 마지막으로 시민사회 운동과 사회자본 관점은 비영리 부분의 존재가 좋은 정부와 민주주의 발전을 위해 필요하다는 점을 강조한다. (...)
Brooks(2002)는 1990~1998년 사이 미국 비영리 부문 관리에 관한 연구 문헌의 흐름을 조사하였는데, 가장 많은 비중을 차지한 것은 비영리조직의 구조 연구(14%), 인적 자원 관리(12%), 비영리 기관의 적응 전략(9%)으로 나타났다. 이 외에도 활동에 대한 기관의 성과 측정, 이사회, 리더십(각 8%) 등이 큰 주제를 이루고 있는 것으로 확인됐다. 우리나라는 상대적으로 비영리조직 구조나 회계에 관한 연구가 취약하다.
한편, Rose-Ackerman(1996)은 비영리조직이 갖는 이타성으로 인해 기존의 경제학적 프레임으로 비영리조직을 분석하는 것에 어려움이 있다고 지적한다. NPO는 이제 기부나 자선의 동기를 수동적으로 받아들이는 도구도 아니라고 말한다. 다시 말해 자선이나 기부와 같은 행위가 NPO 성장의 중요한 동인인 것은 분명하지만, 그것만을 놓고 경제적 분석을 하는 것은 NPO의 성장을 제대로 설명해주지 못한다는 것이다. NPO가 사적 조직과 다른 점은 무엇인지, 나아가 인간에게 참여의 동기를 부여하고 그것을 조직 구조와 연계시키는 작동원리가 무엇인지 연구할 필요성을 제기하였다.
선행연구에 따르면 이 과정에는 신뢰라는 것이 매우 중요한 역할을 한다. 신뢰(Trust)란, 일반적으로 약속을 유지하며 의무를 다할 것이라는 기대이다. 이는 상대방의 능력(ability), 정직(honest), 이타심(altruism), 호의(goodwill)에 기초한다(Castaldo et al.,2009).
그렇지만 한국사회에서 제도로서의 시민단체에 대한 신뢰도는 낮아지는 추세이다. 시민단체 운영진에 대한 신뢰도도 마찬가지로 낮아지고 있다(정한울, 2016).5) 신뢰를 높이기 위해선 무엇보다 참여자들을 유인하고 그들을 NPO 조직 안으로 흡수하는 과정이 필요하다. (...) 연구결과에 따르면 노년층은 상대적으로 이타적인 관점 즉, 타인과 사회를 돕고 있다는 감정을 느끼는 것에 중점을 두고 있다. 그러나 젊은 참가자들은 NPO가 가지고 있는 목표나 활동 가치에 초점을 두는 측면이 강했다. 따라서 비영리조직이 이들 연령층을 봉사자로 참여시키기 위해서는 각기 다른 전략으로 이들을 유인하는 것이 필요하다고 설명한다.
이외에도 학자들은 개인이 조직에 참여하는 것에서 나오는 긍정적 가치에 대해 다양한 차원의 연구를 진행한 바 있다(Bachrach, 1967; Barber, 1984; Blumberg, 1968; Cole 1919; Dahl, 1970, 1985; Mason, 1982). 연구결과에 따라서는 조직에 가담하는 것이 향후 정치 참여에도 긍정적 영향을 미칠 수 있다는 결론이 나오기도 한다. NPO 참여가 공공의 문제를 함께 풀 기회를 제공함과 동시에 나중에 정치적 의사 결정에 영향을 미칠 수 있는 자원을 제공하기 때문이다. 달리 말하면 NPO에 참여하는 경험이 개인과 사회 모두에게 ‘축적된 시민의 기술(civic skills)’로 원용될 수 있다는 것이다.
한편 미국에서는 고소득, 고학력자, 종교를 가진 자, 기혼자, 파트타임 근무자들이 자원봉사 활동에 활발히 참여하는 것으로 나타난다(Hodgkinson et al.,1996). 한국은 시위 참가의 경우 생산직 노동자의 참여비율이 높으나, 중위 소득자의 시위 참가 확률은 상대적으로 낮은 것으로 확인됐다. 그러나 시민단체 가입이나 활동 참여에는 소득이 높을수록 유리했다. 또 일반 자원봉사 활동은 남성보다 여성이, 농촌 지역보다는 도시 주민이 그리고 중산층의 소득계층에서 활발한 참여를 보이기도 했다(이강현･김성경, 1999).
다음의 <그림 1>은 본 논문이 담고 있는 전체적인 분석 구조를 모형으로 담았다. Selander(2015)가 제시한 제 3 섹터 참여 모형과 김석호(2014)의 시민사회 설명 모델을 조합한 것이다.
III. 실증분석의 설계
V. 결론
두 차례의 실증분석에서 발견된 중요한 점을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 가구 소득이 NPO 가입자 수 확대와 공공활동 참여 수준에 긍정적인 영향을 미치고 있다. 소득의 증대는 비정부 분야의 규모와 역량 강화에 긍정적 역할을 하는 것으로 해석할 수 있다. 특히 경제 요인에 대한 주관적 평가보다 절대 소득액이 NPO 참여에 더 큰 동인이 되는 것으로 판명되었다.
(...) 둘째, 긴 노동시간이 실질적인 공공활동 참여를 막는 중대한 저해 요인이 된다는 점이 입증되었다. (...) 그러나 되짚어야 할 점은 주당 노동시간이 줄어든다고 해서, 반드시 NPO 참여가 증가한다는 보장은 없다는 사실이다. NPO 활동이 다른 여가 활동과 대체 경쟁 관계임을 고려하면, 노동자들이 여유 시간에 다른 개인 활동과 공공활동 참여를 놓고 벌이는 선택 문제는 또 다른 차원의 것일 수 있다. 따라서 공공활동 참여가 다른 여가 활동과 비교해 가치 있고 투자할 만한 일이 되도록 하는 것이 중요하다.
셋째, 공공활동에 참여를 유도하는 데 있어 ‘지역적 기반’ 요인이 매우 중요함이 확인되었다. 현 거주지역에서 장기 거주한 사실은 공공의 봉사활동 참여 역량을 높이는 데 유의미한 영향력을 주고 있다. 이는 우리 사회에서 공공활동이 지역적 기반 위에서 더 성공적으로 운영될 것임을 알려주는 대목이다. 그러나 장기거주의 효과는 성에 따라 다르게 나타난다.
넷째, 정치 성향이 비영리 영역에서의 참여와 활동을 늘리는 데 일정 수준 의미가 있었다. 자신을 진보진영이라고 인식하는 사람일수록 NPO에 가입할 확률이 더 높았다. (...) 따라서 시민사회 참여도를 높이기 위해, 향후 보수 성향의 사람들이 NPO 가입에 상대적으로 소극적인 이유를 분석해볼 가치가 있겠다. 한국 시민운동계가 학생운동을 기반으로 한 세력이 주도해 성장한 점, 그리고 권위주의 시대의 정치 권력과 관료주의에 맞서 대항해온 역사가 이러한 현상에 일정 정도 영향을 주었을 가능성이 있다. 보수 성향의 사람들에게 시민사회 영역은 타 진영과 머물 수 있는 ‘공존의 영역’으로 인식되지 않을 가능성이 있다. 그러나 NPO 영역은 정치적 투쟁을 넘어, 시민으로서 기술을 연마하고 자신의 삶을 윤택하게 만드는 학습의 장이다. 이 안에서 결정된 사안들은 향후 우리 사회의 운영 틀을 결정하는 중요한 토대가 된다.
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