*이 글은 노르웨이 개발협력국에서 2013년 발행한 「참여적 개발협력 분석 프레임워크」 (A Framework for Analysing Participation in Development)의 일부를 발췌하여 번역·편집하였습니다. 인용 및 배포 시 원문 출처를 반드시 밝혀주시기를 바랍니다. 상업적 이용은 허용되지 않습니다.

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안내서 출간 배경 및 목적

지역사회 개발 활동에 참여 활동적 요소가 확대되는 상황에서 지역사회 문제해결, 공동체 개발 활동 등에서 참여 활동이 일으킨 인과적 효과성 분석, 참여 활동의 평가 등에 활용할 분석틀의 제공.

정책/사업 수행에서의 시민/민간주체 참여 활동에 대한 이해, 정책 설계 및 수행, 모니터링/평가 과정에서 활용할 방법론적 분석틀의 제공

참여 활동에 대한 기존의 분석적 정의 등을 정리하며, 정책/사업의 분석에 활용할 참여 활동에 대한 개념적 정보와 유형, 특징 등을 제공

참여와 지역사회 개발: 컨셉과 주요 이슈 Concepts and issues

참여 활동의 개념적 접근은 두 가지 유형으로 이뤄지고 있습니다.

- 컨셉 1) 정책/사업의 효과성을 향상시키는 도구적 의미로서의 참여 활동

- 컨셉 2) 목적 그 자체로서의 참여 활동

컨셉 1) 정책/사업의 효과성을 향상시키는 도구적 의미로서의 참여 활동 (표1. 참조)

참여적 접근법의 확대를 사업/프로그램의 효과성 촉진 및 향상 수단으로 간주한 접근법

예) 사업 수혜자적 관점(사용자 중심 접근), 이해관계자를 사업 설계, 사업에 대한 주인의식, 사업 효과의 지속가능성 향상, 사업 개선을 위한 피드백 채널, 사업 수행 과정에서 발생한 문제 해결의 주체 등으로 간주하며 참여 활동 전개

(출처: A Framework for Analysing Participation in Development에서 발췌 및 번역)

컨셉 2) 목적 그 자체로서의 참여 활동

참여활동의 범위

- (좁게는) 지역사회 단위의 사업 프로젝트 상의 시민 참여 또는 개입 활동

- (넓게는) 경제적/사회문화적 분야의 정책 수행에서의 시민 참여 활동

시민적 권리, 시민 참여의 열망, 사회적 책임을 가진 주체로서의 시민을 전제로 한 시민 참여활동에 대한 정의

시민적 권리를 “공공서비스 제공자와 수혜자 사이의 책무적 관계로서 적극적 시민성 발현과 사회적 정치적 참여”를 전제로 삼는 접근법
 

주인의식과 참여활동 Ownership and participation

참여활동 언급 시, 핵심적으로 언급되는 개념인 ‘주인의식’

‘주인의식’의 두 가지 해석

1) 정책/사업 수행에서의 ‘사회적 책무’로서의 주인의식 (Commitment)

‘비-제로섬’적 성격. 정책/사업 수행 과정에서 기본적인 사회적 책무로서 특정 이해관계자의 관심 사항과 조응해보려는 관점과 시도

2) 정책/사업 수행 과정에 대한 ‘통제권’으로서의 주인의식 (Control)

‘제로섬’적 성격. 정책/사업 수행 과정에서 특정 이해관계자가 영향력을 ‘더 발휘하면’ 다른 이해관계자의 영향력이 ‘덜 발휘’되는 상황이 발생.

▶ 참여활동에서의 ‘주인의식’은 1번 해석과 관계가 높음. 즉 정책/사업의 ‘사회적 책무’ 측면을 확대하는 것으로 이해. ‘특정 이해관계자의 참여’를 유발하기 위해 통제권을 이양할 목적은 참여활동으로 보지 않음.

사회적 목소리와 책무성 Voice and accountability

○ ‘사회적 목소리’의 정의

– 이해관계자가 자신의 선호도, 의견, 관점을 표현

○ ​‘사회적 목소리’의 의미

- 누군가와 다른 선호도, 의견, 관점이 표현될 수 있고, 행동으로 실천할 수 있음을 나타내는 것

○ ​‘사회적 목소리’의 방식

제도적 방식의 표현: 공식적인 정책 수립 과정에서의 참여

헌법상 보장된 시민의 모든 표현 방식: 시민사회단체를 통한 표현, 대중 집회, 시위, 옹호 캠페인 등)

 ○ ​책무성의 작동의 형태

- 하향식 관리/감독 (입법 권력에 의한 감시), 수평적 관리/감독 (감사 체계, 시민 옴부즈맨 등), 상향식 관리/감도 (시민 의견, 시민 평가 등). 

​○ ​‘사회적 목소리’ 효과적으로 표현되기 위한 조건

- 정책/사업에 대한 정보 접근 및 정보의 충분함

- 수혜자/이해당사자의 효과적인 참여를 이끌어 내는데 필요한 참여자 역량 (기술, 교육/훈련, 지식)

- 참여에 대한 인센티브의 여부

- 참여의 통로 또는 참여 기재의 존재 여부

‘사회적 목소리’에 대한 정책 당국의 대응을 요구하는 제도적 장치 등

참여 관련 경험적 증거 Empirical evidence on participation 
(참여 활동에 분석에 유의미한 연구 소개)

■ Gaventa, J., and G. Barrett (2012), Mapping the Outcomes of Citizen Engagement, World Development, Vol. 40 No. 12

100개 사업 사례를 대상으로 지역 공동체 개발 활동에서의 이해당사자(시민, 민간 주체) 참여의 효과성 입증 연구

시민 참여가 일으킨 성과를 유형화

1) 시민/민간주체 참여활동과 시민성의 형성 및 양성

2) 시민/민간주체 참여활동과 참여 활동의 실제적 발현

3) 시민/민간주체 참여활동과 시민 요구 밀착적 정부의 구축

4) 시민/민간주체 참여활동과 포용적이고 결집력 있는 사회의 형성

시민/민간주체 참여활동의 형태의 4가지 유형화

1) 지역 조직과 함께 한 참여

2) 사회운동/캠페인 형태로의 참여

3) 공식적 참여 허용 영역에서의 거버넌스 참여

4) 앞선 3가지 사례의 복합적 유형

100개 사례에서 830개의 변화성과가 목격

그중 75%가 긍정적 변화 달성, 25%는 부정적 변화 목격

75%의 성공 사례 중 대부분은 “지역 조직과 함께 한 참여 활동”에서 나타남.

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■ Speer, J. (2012), Participatory Governance Reform: A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Services? World Development, Vol. 40 No. 12

참여적 지역사회 개발/관리 (거버넌스) 작동 방식을 검토 및 평가 연구

1) 공공 재원의 배분 및 공공 정책 기획에 대한 의사결정 과정에서 시민 참여

2) 정부 공공예산 모니터링 및 평가 과정에 대한 시민 참여

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■ Mansuri, G., and V. Rao (2012), Localizing Development: Does Participation Work?, A World Bank Policy Research Report, World Bank

정부 또는 기관에 의해서 ‘시민/민간 참여를 유도하며’ 진행한 정책/프로그램 500개 사례 대상으로 연구

시민/민간주체의 참여가 지역 공동체 기반 개발에 대체로 효과적이었으나, 참여 주체의 학습 및 이해 수준이 일정 수준을 넘고 편차가 적을 때, 효과성이 발현되었음을 지적. 

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참여활동 분석을 위한 개념 및 용어 Typologies of participation 

“시민 참여의 사다리” (참조: Arnstein (1969))

(출처: Adepted from Cornwall (2008), A Framework for Analysing Participation in Development에서 재인용)

(출처: Cornwall (2008), A Framework for Analysing Participation in Development에서 재인용)

주의사항! 시민 참여 활동에 대한 Arstein식 정의에 대한 비판

(출처: Tritter and McCallum (2006))

▶ 시민/민간주체 참여적인 사례를 분석/모니터링/평가하는데 있어서, 위에서 제시된 참여활동에 대한 위계적으로 적용하는 것은 지양

▶ 시민/민간주체 참여 활동의 유형과 성격, 특징 등을 종합적으로 고려해 수평적 관계로 이해할 필요 있음. 각각 정의된 다양하게 정의된 참여 활동의 유형과 형식을 주어진 맥락을 고려하며 분석에 활용할 것을 제안

참여 활동 분석틀 The framework for analysing participation

- 참여 인원에 대한 포트폴리오
  (예: 성별, 연령, 사회경제적 요소, 참여활동 이해력/경험력 등 고려)

(2) (참여 동기) 참여의 동기가 무엇인가?

- 참여 주체가 참여 활동에 관심을 가지거나 실제적으로 참여하게 된 동기의 기술

  (예: 해당 사업으로 인한 직간접적 혜택, 시민적 의무, 도덕적 이유, 이타적 동기, 물질적 보상(참가 수당, 교육 제공 등), 향후 일자리 참여 등)

(3) (참여의 사전조건) 효과적인 참여활동이 이뤄지려면 어느 정도 범위의 사전 조건이 충족되어있어야 하는가?

- 정확한 정보에 접근할 수 있고, 획득할 수 있는지 여부, 참여 활동이 영향을 미칠 수 있는 범위에서의 의사결정 과정의 실현

  (예: 지역 밀접한 의제 또는 재원과 정보가 충분하게 확보된 상황에서의 참여적 예산 편성, 정책/사업 기획, 사업 수행 과정에 대한 모니터링과 평가 과정에서의 참여* 등)

   *단, 모니터링 및 평가에 대한 어느 정도의 기초 지식이 확보된 인원의 참여가 필요

(4) (참여 결과) 참여로 인해 도출된 결과가 무엇인가?

참여 활동을 통해 달성 된 결과의 예* :

- 높은 수준에서의 시민에게 의제설정-기획-예산 집행 등의 과정에 권한 부여 수준 도달

- 기존 정책/사업의 적용 범위의 확대 및 전달력 향상

- 지역의 요구와 우선순위에 대해서 정확한 정책 반영성 향상

- 정책/사업 운영의 품질, 책임성, 효과성 등의 향상

- 도전적 사회문제를 푸는 과정에서의 사회적 학습 등

*주의사항: 위의 각각의 예시 사이에는 단편적인 서로간의 우열이 있는 것으로 간주하면 위험. 대상이 되는 정책/사업의 사례에 어떤 형식의 참여 활동이 적절했고, 효과적이었는지를 살펴 분류하는 것이 더욱 효과적.

접근법과 방법론 Approach and methodology

분석틀의 단계적 활용

1) 정치경제적 지형 이해하기: 제도적 조건과 이해관계자 분석 Understanding the political economy : institutional and stakeholder analysis

정치경제적 지형(권력 관계) 파악의 중요성

자연스러운 참여 유인 설계를 위한 환경 이해

참여를 통한 성과 도출 확률 향상

이해관계자가 표출하는 영향력과 관심이 제도적 절차 과정을 이해하기 위한 분석 과정

중점적 분석 항목

- 의제 상의 과제를 다루는 정책/프로그램 내용 구성을 분석하는데 필수적인 이해관계자의 세분화된 상태를 파악 가능하도록 함.

- 정책/프로그램 성과 도출에 필요한 권력 및 자원의 흐름을 설계하는데 도움이 되며, 특정한 제도적 맥락에서 프로그램의 핵심 요소가 작동할 수 있도록 설계하도록 도움을 줌.

- 이해관계자 간 관계의 안정도와 이해관계자 간 현재의 관계에 변화를 불러올 수 있을 요소가 무엇인지 파악할 수 있도록 함.

2) 질적 연구 방법과 참여 연구 방법 Qualitatitve and participatory research

○ ​양적 정보로 파악하기 어려운 복잡하고 민감한 의제를 파악하는데 효과적인 방법.

   (예: 참여 현황, 지역사회 내 권력 관계, 젠더 현황, 포용성 등)

○ ​포커스그룹인터뷰(Focus Group Discussions, FGDs) 형태로 진행

- 지역 공동체 안에서의 사회적 관계, 사회적 행태가 발생하는 양상과 그 양상에 나타나는 변화를 파악하는데 효과적인 방법

- 구체적 목적, 인터뷰의 구조, 시간 제약, 운영 절차 등을 구체적으로 설계하는 것이 필요

- 그룹 구성시, 참여 인원의 특징 또는 관심사가 유사한 인원으로 구성 필요

- 지역 공동체 내의 기존 권력관계, 사회적 상호 작용에 대한 기초적 이해를 전제로 진행해야 함.

참여적 연구 방법 예시

형태	설명
사회 지도 그리기​ Social mapping	정책과 관련된 지역의 가정, 인구/사회학적 유형별 분포 상황* 등을 사회적, 제도적 구조 상황과 함께 시각화하는 방법 *성별, 노년/아동 등 연령, 주택, 학력, 소득 등
지역사회 생활복지 만족도 분석​ Community wellbeing analysis	위의 사회 지도 그리기와 동일하게 지역사회 사회경제적 구성이 나타나는 사회적 지형을 파악하는 목적. 지역사회 구성원과 포커스그룹토의(FGD, Focus Group Discussion) 형태로 진행. 지역사회 구성원을 사회경제적 유형과 성격 등에 따라 집단으로 분류 할 수 있도록 하며, 정책의 성과 추진 과정에서 발생 가능한 이슈들을 각 집단별로 탐색할 수 있도록 함.
법/행정 제도 지도 그리기​ Institutional mapping	정책 추진 상에서 지역사회 내 주요 제도적 장치/구조의 중요도 및 가치에 대해서 이해하기 위해 활용 - 사회적 연결 정도의 특징 및 중요도 이해 - 특정 주제와 높은 연관성이 있는 특정 집단을 도출하기 위해 활용 - 정책 시행자와 시민과의 협력 촉진을 위한 사회적 관계, 네트워킹/사회적 결집, 참여 동기를 분석하는데 활용
지역사회 점수 매기기​ Community score cards	- 정책이 제공한 서비스에 대한 사용자 만족도를 파악하기 위해 활용 (전반적인 만족도, 정책 서비스에 대한 접근성, 품질, 책임성 등) -> 사용자의 인지적 점수 매기기 (예. 리카드 5점 척도 등)로 질적 정보의 양적 정보로 전환 가능
변화 시범사례 연구​ Most significant change​	정책 추진 요소와 도출된 변화 성과 간의 관계성(긍정적 또는 부정적)을 분석하고 도식화하기 위해 활용 정책 효과성 분석을 위한 시범 적용된 지역사회에 대해 집중 사례 * 연구 진행 *정책 설계상 전형적 사례 (언론 홍보성 사례 아님, 실패/성공 여부 무관)
과정 추적하기 Process tracing	정책과 변화 성과 간의 인과성 파악을 위한 질적 연구 조사 방법 정책 개입과 변화 성과 사이의 인과적 연결성 및 원인-결과 작동 메커니즘 파악