​참여 활동 기반 문제해결 (2) - [연구] 민관 협업 프로젝트 어떤 것을 챙겨야 할까요

*이 글은 민관 협업, 협치, 협력적 거버넌스, 콜렉티브 임팩트를 키워드로 하여 민관 협력적 프로젝트 추진을 설계, 모니터링, 평가하는데 필요한 주요 이론, 분석 프레임워크와 실증 결과 등을 보여주는 연구서, 참고 문헌을 번역·편집 후 요약하였습니다.

**인용 및 배포 시 원문 출처를 반드시 밝혀주시기 바랍니다.

참여 활동 기반 문제해결 (1): [보고서] 참여적 문제해결 과정에서 이해관계자 참여정도 분석하기​

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I. 협력적 거버넌스 및 프로그램 설계를 위한 8가지 중요 요소

원문명: 『Investing in Democracy – Engaging Citizens in Collaborative Governance』, Carmen Sirianni, 2009.3.10

(번역명: 민주주의 재테크 – 협력적 거버넌스와 시민 참여)

 
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Carmen은 이 책의 2장에서 협력적 거버넌스와 정책 설계에서 고려할 8가지 중요 요소를 언급합니다. Carmen은 이론 관련 문헌, 시민 참여 및 협력적 거버넌스에 대한 경험적 분석, 후속 사례 연구 등을 검토 분석하여 민관 협업에 필요한 주요 8요소를 도출했습니다. (아래 표 참고)

표 2-1 협력적 거버넌스 및 정책 설계의 8가지 핵심 원칙

(출처: p.44, (표 2-1) Sirianni 2009 인용)

♣ 활용 제안

II. 성공적인 민관 협력을 이끄는 경험적 요소

번역명: 협력적 거버넌스의 이론적 모델

(원제: Collaborative Governance in Theory, Chris Ansell, Alison Gash, 2008)

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연구 요약

지금까지 정책 형성과 수행에 있어서 자문 또는 운영하는 방식에 많은 변화가 있었으며 새로운 형태의 거버넌스가 출현했습니다. 흔히 알려진 ‘협력적 거버넌스’ 형태의 정책 형성 및 추진 과정에 많은 공공 비영리 기관/단체 및 영리 기업 등의 이해관계자가 정책 당국, 행정기관과의 협력적 논의 과정에 초대되며 ‘합의 지향적 의사결정’ 과정에 참여하고 함께 하게 되었습니다. 이 연구는 각 정책 분야에서 ‘협력적 거버넌스’ 형태로 이뤄진 137개 사례를 분석한 연구입니다. 경험적 분석에 기초한 이 연구는 협력이 성공적인 성과를 이끌어 내는데 어떤 요소들이 영향을 끼치는지를 도출하였습니다. 도출한 각 요소가 관계성을 가지는지 구조화했는데, 이 구조화된 각 요소가 서로 ‘선순환’을 일으키도록 하는데 ‘작은 성공의 경험’이 결정적인 역할을 한다고 강조하고 있습니다.

III. 콜렉티브 임팩트 추진/운영시 체크할 요소

번역명: 콜렉티브 임팩트 기반 민관 협업 활동에서 역할과 책임을 명확하게 하는 법
(원제: How to Embed Clear Roles and Responsibilities across Your Collective Impact Governance, 2021)

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콜렉티브 임팩트 기반 민관 협업 활동 또는 거버넌스 구조에서 주체가 소통이 중요하다는 것은 누구도 부인하지 않을 뿐 아니라 성과 도출의 주요 요소로 항상 언급됩니다. 콜렉티브 임팩트 포럼(Collective Impact Forum)에서 준비한 이번 온라인 세미나에서 또한 서로 다른 조직 성격, 활동 성향, 서로 다른 소통 방법 등이 당연한 민관 협업 활동에서 소통, 그리고 그 소통을 통한 역할과 책임의 명확화를 다시 한 번 강조합니다. 역할과 책임을 명확히 하는 과정에서 주체 간 소통을 향상시킬 8가지 원칙을 소개하고 있어 간략하게 공유합니다.

민관 협업 프로젝트에서 명심할 8가지 소통 약속*

*각 요소에 대해 강연자가 설명한 내용을 일부 반영하며 옮겼습니다.

1. 우선적 사항들 염두에 두면서 협력 계획을 설계하고 수행한다. 우선적 사항은 형평성에 기초해 고려해야 한다.

Design and implement the initiative with a priority placed on equity

2. 협력을 수행하는 과정, 프로젝트 협의체에 대상 지역의 구성원을 참여시킨다.

Include community members in the collaborative

3. 협의/협력체를 구성할 때 특정 분야에 국한하지 않는다. 사안을 다각적으로 볼 수 있도록 범분야적으로 구성한다. (보이는 현상은 단순할 수 있지만, 문제를 들여다보면 이해관계는 복잡할 수 있기 때문)

Recruit and co-create with cross-sector partners

4. 협업체에 주어진 과제, 현황을 배우고, 공동의 이해를 만들기 위해 배우는 과정에서 구체적인 근거와 정보(데이터)를 꼭 활용한다. 계획을 상황에 맞춰 수정하고 향상시키려고 한다면 꼭 구체적인 근거와 정보를 활용한다.

Use data to continuously learn, adapt, and improve

5. 일반적인 의사결정 구조를 반복, 적용하기보다, 자신의 협의/협의체가 가진 특징과 성격, 맥락을 고려한 의사결정 구조(leadership)를 만들고, 협의/협업체 리더를 양성한다.

Cultivate leaders with unique system leadership skills

6. 프로젝트의 단기성/일시성을 넘어 지속가능할 수 있도록 프로그램으로 발전을 고려한다. 협의/협업체의 구성원이 바뀌어도 의도한 정책 설계가 작동할 수 있도록 시스템적 전략을 가지고 수행한다.

Focus on program and system strategies

7. 참여 구성원 간 우호적 관계, 원활한 관계가 만들어지고, 서로 간의 신뢰를 촉진하고 상호 존중을 이끌어내는 문화를 형성한다.

Build a culture that fosters relationships, trust, and respect across participants

8. 협업 프로젝트를 수행하는 지역 상황, 해당 지역에서 협업 프로젝트가 해결하고자 하는 문제가 발생된 사회적 맥락, 시간적 흐름을 반영하며, 이러한 지역적 특징을 계획에 포함한다.

Customize for local context

IV. OECD가 제시하는 효과적인 시민참여를 위한 10원칙

(원제: Citizen as Partner: information, Consultation, and Public Participation in Policy-making (2001), OECD)​

 
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1. 공식적인 기조 및 방침 Commitment

선출된 의사결권자, 상위 관리자, 중간 관리자, 기초 공무원 등 각 수준 및 단계에서 시민 참여에 대해 우호적인 태도와 소양, 공식적인 기조가 필수적입니다.

2. 시민의 참여 권리 보장 Rights

정책 수립 과정 및 수행 과정에서 정보 획득 및 공유, 의견 공유 및 소통, 직접 참여 등에 대한 시민 권리가 법 또는 행정령 등에 의해서 보장되어야 합니다. 또한 시민의 요구에 정부가 의무적으로 응해야 하는 부분이 분명하게 명시되어 있어야 합니다. 이러한 시민의 참여 권리가 실질적으로 집행되고 있음을 살필 수 있는 독립적인 감독 장치가 있어야 합니다.

3. 명확성 Clarity

정보 공개, 민간/시민 자문, 시민 참여 등 어떤 형태 등 그 목적과 범위가 시작 시점부터 구체화되고 정의되어야 합니다. 참여 주체에 주어진 역할과 책임이 반드시 명확해야합니다. 정부/행정으로부터 나오는 정보는 일부가 아닌 온전한 형태야 하며 객관적이고, 신뢰할 수 있으며, 사안에 맞게 적절한 형태이고 내용이어야 합니다. 그리고 정보를 접할 시민 또는 민간주체가 쉽게 찾을 수 있고 이해할 수 있도록 공개해야 합니다.

4. 시의적절성 Time

시민 참여는 가능하다면 되도록 정책 과정의 초기 단계부터 착수되어야 합니다. 초기 단계부터의 시민/민간과의 협업은 공공정책이 의도한 혜택의 확산에 도움이 될 뿐아니라 수행 과정에서 정책 전달의 효과적으로 수행되고 전달될 수 있도록 합니다. 시민 참여는 참여가 일으키는 효과가 최적으로 발휘되는 단계와 시점이 있다는 점을 명심해야 합니다.

5. 포용적 Inclusion

모든 시민에게 참여의 기회가 공평하고 동등하게 제공되어야 합니다. 그리고 참여에 대한 정보, 참여에 필요한 정보에 다양한 통로를 통해 접근할 수 있어야 하며, 그 정보를 가지고 토론, 토의, 제안할 수 있어야 하고, 직접 참여할 수 있어야 합니다. 행정은 모든 시민이 자신의 사회경제, 생물학적, 문화적, 인종적 등 다양한 배경과 특성과 상관 없이 참여 과정에 개입할 수 있도록 합당한 최선의 노력을 다해야 합니다.

6. 자원 Resources

효과적인 대시민 정보 공개, 토론/토의/공론, 직접 참여를 위해서 적절한 재정적, 인적, 기술적 자원이 필요합니다. 행정 공무원 또한 시민 참여를 이해하고, 다루고, 운영/관리 할 수 있는 적절한 기술, 역량, 숙련을 갖춰야 합니다. 개별적 역량 뿐만 아니라 행정 조직 또한 조직 차원의 역량과 문화를 갖추고 있어야 하며, 전통적 방식의 시민 참여 기법, 온라인 기반 방식 등 다양한 방식을 지원하고 개발해야 합니다.

7. 조율 Co-ordination

정보 공개, 협의, 참여 등 시민사회, 민간 주체와 함께하는 정책 또는 행정 추진 방식에 있어서 유관 정책을 담당하는 행정 부서 간, 혹은 행정의 각 결제 단계 간 조율이 매우 중요합니다. 이는 정책의 일관성과 연결성을 강화해줄 뿐 아니라, 정책 간 중복을 방지할 수 있게 하며, 과도한 시민 참여 요구에 따른 시민, “민간의 참여 피로도” 증가는 물론, 과잉 참여로 인해 발생하는 참여 저조 및 무관심의 위험을 줄여 줍니다. 부서 간 조율, 정책 간 조율 노력은 밝혀진 각 유관 부서, 각 정책의 추진이 주저하게 만들기 보다는 이들간 정보와 지식의 네트워킹을 촉진하게 하며, 정책 추진 과정에서 행정 내에서는 물론 행정과 지역공동체와의 추진 중 협력을 향상시킵니다.

8. 책임성 Accountability

행정은 시민 참여 과정을 통해 도출된 결론, 안건, 시민/민간이 제공한 정보를 향후 어떻게 처리하고 다룰 것인지에 대해서 참여자들에게 설명하고 그 과정을 공개할 의무가 있습니다. 정책 수립 과정이 공개되고 과정이 투명할 뿐 아니라, 외부의 검토, 의견을 반영할 수 있도록 하는 태도와 구체적인 조치는 정책의 신뢰도를 높일 뿐 아니라, 행정의 책임성을 강화하고 신뢰할 수 있도록 합니다.

9. 평가 Evaluation

행정의 정책 수행 과정을 모니터링하고 정책 추진 성과도를 평가해야 합니다. 평가가 효과적이기 위해서는 정책 수립 및 추진 과정에 적용된 시민 참여 과정에 대한 부분도 평가를 해야 하며, 평가가 필요하다는 이해, 평가를 통해 개선하려는 문화와 역량, 기법이 필요합니다.

10. 적극적인 시민참여 의식

활발한 시민사회, 역동적인 시민사회는 한 사회에 긍정적인 영향을 끼칩니다. 행정은 공공 정보에 대한 접근을 촉진해야 하며, 참여를 유도하고 적극적으로 조성하려고 노력해야 합니다. 시민의 관심을 불러일으키려는 노력도 필요합니다. 이를 위해 시민 개개인에 대한 교육과 참여 활동 등에 대한 교육도 강화해야 하며, 시민사회의 조직, 단체, 모임의 역량 구축과 강화를 위해 적극 지원해야 합니다. 개별 시민, 시민사회조직/단체/기관, 심지어 민간 기업이 자발적으로 공공적 문제 해결을 시도하고 수행할 수 있도록 하기 위한 효과적인 지원을 위해 행정이 어떤 역할을 해야하는지 고찰하고 개발해 실천해야 합니다.

♣ 활용 제안

사례 연구 2편 - 서울시 자치구 민관협치형 문제 해결 과정 분석 연구

V. 시민참여 핵심요소가 정책만족도에 미치는 영향 분석

(부제: 정책형성에 시민참여 활성화를 위한 OECD 10대 기본원칙 중심)

 
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앞서 소개한 ‘OECD의 시민 참여 10계명’으로 알려진 「OECD가 제시하는 효과적인 시민참여를 위한 10원칙」(원제: Citizen as Partner: information, Consultation, and Public Participation in Policy-making (2001), OECD)를 서울시의 시민참여 기반 정책을 실증 분석한 연구를 소개합니다.

과연 OECD가 제시한 10개 요소는 어떻게 작동하는가? 어떤 요소가 어떤 효과를 일으켜 정책의 효과를 높이는 것일까요? 시민참여가 정책 효과성 향상에 긍정적인 부분은 무엇이며, 혹시 모를 부정적인 부분이 있지 않을까? 이런 궁금증을 살펴볼 수 있는 연구입니다.

연구 설계

연구는 OECD에서 제시한 시민참여 10개 요소를 바탕으로 아래와 같이 가설을 세워 연구를 진행했습니다.

(출처: p127. 김영빈 2021, 재인용)

연구 결과

연구는 실증 분석을 통해 다음과 같이 결론을 내리고 있습니다.

결론1) (책임성) 시민 참여 결과의 이행이 높을수록 정책만족도가 높아짐

해석) 참여의 기회를 통해 시민이 정책과정에 참여한 경우, 자신이 논의한 결과의 실제 이행여부에 높은 관심을 보이는 것으로 해석

결론2) (평가) 정책의 평가 과정에 시민 참여 기회가 많을수록 정책만족도가 높아짐

해석) 시민 참여가 제안 단계에 머무리지 않고, 정책의 마무리 단계, 개선 과정까지 이어질 때 정책만족도가 높아지는 것을 보여줌. 대부분 정책의 집행과 평가가 행정 단독으로 이뤄지고 있는 현실을 고려할 때, 제안 수준의 시민참여의 반복은 “참여 과잉에 따른 피로감(Participation fatigue)” 초래로 오히려 정책 역효과를 낼 수 있을 것으로 우려됨

결론3) (시간) 충분한 시간 제공이 정책만족도를 높임

해석) 시민 참여에 있어 충분한 시간 제공은 참여 시간 자체 뿐만 아니라 참여 이전에 충분한 시간을 가지고 제공되는 정보와도 연관이 있음을 지적하고 있음. 연구자는 참여를 물리적인 참여에 필요한 시간에 한정하기보다 생산적이고 효과적인 참여 활동이 될 수 있도록 충분한 정보 검토가 사전에 이뤄질 수 있는 정보 제공의 시간까지 고려해야함을 지적함.

결론4) (적극적인 시민의식) 시민의식 향상을 위한 노력이 정책만족도를 높임

해석) 물리적인 참여의 기회와 시간의 제공과 더불어, 적극적인 시민의식 향상 노력은 참여의 의의, 이유, 방법, 참여자의 역량, 이를 통한 기여도 향상에 영향을 주어 질적으로 내실있는 참여 과정이 이뤄질 수 있도록 하는 것으로 보임.

결론5) (객관성) 정보 접근과 참여 과정의 투명성 확보는 정책만족도 향상에 영향을 줌

해석) 시민의 물리적 참여 과정은 자신의 일상의 일부를 기회비용으로 하면서 참여하는 트레이드오프 성격을 가지고 있다. 즉, 시민으로서 사회의 공익적 가치 향상을 위한 의무 수행으로 자신의 활동이 기여하고자 하는 과정을 알고 싶어한다. 따라서 자신의 참여가 어떻게 이어지고 있으며, 어떤 방식으로 기여하는지, 어떤 영향으로 주고 있는지, 어떻게 개선, 보완, 변형되는지 등을 통해 의미없는 시간 낭비가 아니었음을 확인할 수 있도록 해야한다. 특히 앞서 결론2에서 평가 단계까지에 이르는 전 과정에 대한 참여가 정책만족도를 향상시킨다는 점과 관련해 계획수립, 실행, 평가에 참여가 정책과 어떤 관계속 에서 작동하는지를 투명하게 보일 필요가 있음을 뒷받침하는 결과임.

결론6) (명확성) 정핵 형성 과정이 명확하게 공유될수록 정책만족도가 높아짐

해석) 결론2 (평가)가 참여의 과정 완결성으로 정책만족도를 높임을 보이고, 결론5 (객관성)은 정책 과정의 각 단계에 대한 객관적 접근이 정책만족도를 향상시킴을 보임. (명확성)은 정책의 전달 내용, 추진 과정이 추상적이고 수사 중심의 표현으로 전달되는 것인 아니라, 구체적으로 설명되며 공유되고 참여자 및 시민에게 전달될 때 정책만족도가 높아짐을 보여줌.

결론7) (약속) 시민참여에 대해 정치적 리더십(선출권자의 의지와 제도적 약속과 추진)이 강할수록 정책만족도가 향상됨

해석) 시민 참여 과정이 시간적 소요가 크다는 것과 다양한 주체와의 협의가 발생함을 참여자들 또한 이해하고 있음. 긴 시간이 들더라도 협의하는 과정이 상위 의사결정권자로부터 인정받고 보장 받을수록 참여 과정의 논의가 무르익고, 이러한 협의를 통한 합의 도출, 그 결과 만들어진 정책이 정책만족도를 향상한다고 해석됨.

(출처: p.133, 김영빈 2021, 재인용)

♣ 활용 제안

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연구 목적

시민 참여형 계획인 서울시 자치구의 지역 민관 협치형 시민참여 정책인 <지역사회혁신계획>을 대상으로 민관 협치에 영향을 미치는 핵심 요인을 파악하여 참여 및 협업의 고도화와 제도 개선의 방향 제시한 연구입니다.

연구 방법

문헌 조사, 현장 전문가, 담당 행정 공무원, 시민의 의견 수렴으로 평가요인 도출하고, AHP분석을 위한 쌍대비교 설문을 설계하여 <지역사회혁신계획> 핵심 관계자 대상 설문조사 실시했습니다. 이후 설문조사 답변지의 일관성을 검증하고 유효 답변을 대상으로 AHP분석 실시하는 방법으로 주요 요인을 도출했습니다.

<평가영역의 구조>

(출처: p.39, (그림 2-3) 「AHP기법을 이용한 시민주도형 민관협치계획 평가요인의 상대적 중요도 분석」)

▶프로그램 평가시 활용되는 성과사슬 체계에 기초하여 민관협치 분석에 필요한 평가 요소 도출

<지역사회혁신계획> 평가요인의 계층 구조

(출처: p.41, (표 3-1) 「AHP기법을 이용한 시민주도형 민관협치계획 평가요인의 상대적 중요도 분석」)

분석기법 - 계층분석적 의사결정과정(Analytic hierarchy Process, AHP)

(출처: p.43, (표 3-1) 「AHP기법을 이용한 시민주도형 민관협치계획 평가요인의 상대적 중요도 분석」)

※ 선행연구 참고 결과 일관성비율 허용정도인 CR지수 0.1~02 범위 내 CR≤0.2 해당 답변 대상으로 분석 진행

분석 결과

1) 평가영역 간 상대적 중요도 분석 결과

(출처: p.44, (표 4-2) 「AHP기법을 이용한 시민주도형 민관협치계획 평가요인의 상대적 중요도 분석」)

▶민과 관이 함께 계획을 수립/실행하는데 있어 제도적 인프라 (제도, 조직, 체계)의 정도가 가장 우선적으로 고려될 요인으로 나타남

2) 기본조건 (Input) 영역 평가 내 요소별 상대적 중요도 분석 결과

(출처: p.46, 김영빈 2020 재인용)

시민 참여 기반 행정은 계획의 대상부터 선정, 방법의 개발, 계획 수립 및 실행, 평가/개선의 전 과정이 이뤄집니다. 다양한 성격의 참여자와 함께 하는 수많은 공론숙의를 거쳐 협의와 합의를 하며 결정하는 과정을 원활하고 안정적으로 추진하기에 기존의 의사 협의 및 결정 구조로는 한계가 있음을 참여자들이 인지하고 있다는 것을 보여줍니다. 따라서 시민 참여적 행정이 공동 결정의 특징인 점을 반영해 원활하고 안정적인 시행을 위해서는 새로운 형태의 추진 및 협력 체계 등의 구축이 필수적이며, 개인의 의지를 넘어 제도적으로 보장하는 것의 중요성을 높게 인식하는 것으로 볼 수 있습니다.

3) 과정관리 영역 평가의 상대적 중요도 분석 결과

(출처:　p.47, 김영빈 2020 재인용)

민관 협력적 계획은 계획수립과 실행의 전체 단계가 수많은 숙의공론과정으로 이루어진다.

각각의 숙의공론과정에 대한 규칙 및 절차 마련 등의 총괄적 관리와 운영의 중요성이 큼을 나타냅니다. 다양한 참여 주체 간의 의사소통, 숙의가 논리적ㆍ체계적으로 계획으로 구현될 수 있도록 하는 관리의 중요성을 인지하고 있는 것으로 볼 수 있습니다. 숙의를 통한 계획 수립 과정에서 나타나는 참여자 상호작용 및 상호적 학습과정이 사회적 자본 형성과 밀접하다는 인식이 반영된 것으로 보여집니다.따라서 이러한 참여자 상호학습, 합의 형성 과정 등을 체계적로 추적/관찰(모니터링), 기록/보관 할 수 있는 시스템 구축이 필요합니다.

4) 영향 영역 평가의 상대적 중요도 분석 결과

출처: p.48, 김영빈 2020, 재인용

시민/민간(민)과 행정(관)이 함께 공동 결정하는 과정에서 시민의 역량이 부족함이 반영된 것으로 볼 수 있습니다. 과거보다 상당한 공공 자원이 시민 역량강화에 투입되고 있지만 아직 시민참여와 민관협치 등이 경험이 아직 초기 단계 입니다. 시민의 관심과 참여 욕구는 상대적으로 높아졌다는 점을 고려해 공공의 참여 지원 방식과 체계가 다양화되고 구체화되어 효과적인 시민 참여 지원 체계를 개발할 필요가 있습니다.

♣ 활용 제안

시민/민간 참여는 참여의 확대 그 자체가 목적일 수 있습니다. 하지만 동시에 기존의 단일 주체 중심의 문제 해결을 좀 더 효과적으로 해보기 위한 방법론적 접근이기도 합니다. 최초 문제를 발굴하는 단계, 계획을 설계하는 단계, 수립하는 단계 등 다른 문제해결 과정보다 협의의 수준이 높고, 거쳐야 할 단계도 많아 물리적, 비물리적 비용 소모가 큽니다. 문제의 크기, 성격, 범위에 따라 긍정적 변화를 끌어내기까지 한 두 달 이상이 소요될 것이 자명합니다. 입증된 공공적 효과와 지속가능성에도 불구하고 참여적 공공문제 해결이 쉽게 확산되기 어렵고 때로는 정치적 공격을 받는 이유입니다. 위의 연구는 협력 과정을 형성하는 주요 요소를 인과적 추론 관계로 엮어 어떤 정보를 관리해야하는가를 제안합니다. 협력과정에서 생산되고 축적되는 정보를 통해 추진 과정의 투명성, 정보의 축적과 그 정보의 추적 관리의 필요성을 말합니다. 그리고 그 정보를 활용한 근거 기반의 체계적 모니터링과 평가는 불투명하고 복잡하게 보이는 과정을 좀 더 구체성을 띄고 신뢰할 수 있을 것을 기대합니다. 투입-산출-중간 성과-사회성과이라는 인과적 성과사슬 체계에 기초하여 협력적 문제 해결 과정의 주요 요소를 도출하고, 요소 간 관계성의 도식화는 협력적 문제 해결과정을 어떻게 관리하면 어떤 요소를 평가할 수 있을가에 활용해볼 수 있을 것입니다.