선거를 흔히 '민주주의 꽃'이라고 부르지요. 이는 대의민주주의라는 현대 민주주의의 특성에서 비롯됩니다. 국민이 주권자로서 직접 권력을 행사하는 거의 유일한 수단이 대통령, 국회의원, 지방의회 의원, 지방자치단체장 등을 선출하는 선거 참여이기 때문이죠. 선거는 국민주권주의를 행사하는 방식 중 하나이며, 대의민주주의 사회에서 시민들의 의사를 집합적으로 전달할 수 있는 수단으로 꼽힙니다. 따라서 우리 사회에서 민주주의가 온전히 발현되려면 절차적 민주주의의 기본 요소인 선거제도가 중요합니다.

최근 대한민국은 2019년 준연동형 비례대표제를 주요 골자로 하는 선거법 개정안이 통과되는 과정, 2020년 21대 국회의원 선거에서 해당 제도를 악용하는 위성정당의 난립 등으로 몸살을 겪었습니다. 그런데 이를 이해하고 투표한 이는 전체 유권자 중 얼마나 될까요? 당연히 안다고 생각하지만 헷갈리기 십상인 선거제도. 39번째 기획아카이브는 선거제도의 기본 종류를 소개하고, 한국의 선거제도와 그 변화 과정을 간략하게 살펴봅니다. 더불어 선거제도 개혁 과정에서 시민사회가 바꿔 온 변화사례를 공유합니다.

본 기획아카이브의 주요 내용은 오소영님이 작성해 주셨습니다.

(1) 선거제도 101 : 선거제도의 종류와 한국의 선거제도

[1] 대표 선출 방식에 따른 분류

(1) 다수대표제 : 선거구에서 최다득표자 한 명만이 당선자가 되는 것으로, 과반수를 득표한 후보자가 당선되는 절대다수대표제와 한 표라도 더 많은 표를 얻을 후보자가 당선되는 단순다수대표제로 나눌 수 있습니다. 절대다수대표제를 채택한 경우, 여러 명의 후보 중 최다득표자가 나오더라도, 득표율이 50%를 넘지 못했다면 과반수가 나올 때까지 재투표를 실시하는 결선투표제를 도입해야 합니다. 1차 투표를 통해 가장 많은 투표수를 받은 두 명의 후보자를 2차 투표로 올리는 방식이 가장 일반적입니다. 대표적으로 프랑스는 대통령선거와 지방선거 모두 결선투표제를 채택하고 있고, 대다수의 중남미와 동유럽 국가들은 대통령 선거가 이와 같이 운영됩니다. 영국, 미국, 우리나라의 선거제도는 단순다수대표제로 운영되고 있습니다.

(2) 소수대표제 : 다수대표제와 대응되는 개념으로, 하나의 선거구에서 2인 이상의 당선자를 뽑는 것을 말합니다.1) 다수대표제보다 유권자들의 다양한 의사가 잘 반영된다는 장점이 있습니다. 그러나 소수의 의견을 지나치게 존중하게 될 수도 있다는 단점도 존재합니다.2) 예컨대 소수대표제를 택하고 있는 선거구에서 가장 표를 많이 얻은 후보가 51%의 득표율을 얻었다고 합시다. 이에 반해 두 번째로 표를 많이 얻은 후보가 2%의 득표율을 기록해 최다득표자에 비해 턱없이 지지가 부족하더라도 당선이 가능하다는 것입니다.

(3) 비례대표제 : 정당의 득표수에 비례하게 국회의원을 선출하는 선거제도로, 유권자가 지지하는 정당을 투표하면, 정당 득표율이 의회 전체에서 정당이 차지한 의석의 비율로 직결됩니다. 따라서 비례대표제는 국민 여론을 비례적으로 반영할 수 있고, 지역구 선거에서 약세인 소수정당이 의회에 진출할 수 있는 기회가 마련된다는 측면에서 의의가 있습니다.

다만 비례대표 당선인을 정하는 방식은 나라마다 세부적인 차이가 있고, 이에 따라 비례대표제의 종류도 몹시 다양합니다. 일례로 독일식 비례대표제와 스웨덴식 비례대표제가 있습니다. 독일과 스웨덴 모두 정당에서 제출한 비례대표 후보 명단이 당선되는 방식의 ‘정당명부식’을 채택하고 있는데, 독일식 비례대표제는 ‘폐쇄형 정당명부식’인 반면 스웨덴과 덴마크는 ‘준개방형 정당명부식’(1인1표) 비례대표제를 택하고 있다는 점에서 차이가 있습니다.3) 폐쇄형 정당명부식의 경우 유권자는 정당명이 기재된 투표용지에 선호하는 정당만 선택할 수 있어, 당선인은 사전에 정한 명부순위에 따라 결정된다고 보면 됩니다.

이에 반해 개방형 명부제는 유권자가 선호하는 후보를 자유롭게 선택할 수 있습니다.4) 스웨덴의 경우 이러한 개방형 명부제를 폐쇄형 정당명부식에 추가로 도입했습니다. 유권자가 개별 후보를 선택하도록 한 후, 한 선거구에서 소속 정당의 총 득표수의 8%를 득표했을 경우 명부 상 순위와 무관하게 당선되는 규정이 추가돼 일종의 ‘선택적 정당명부식 비례대표제’가 가능해진 것입니다. 핀란드 선거에서는 개방형, 완전개방형, 폐쇄형 정당명부의 세 가지 투표 방식 중 한 가지를 유권자 마음대로 선택할 수 있기에 준개방형 혹은 개방형 정당명부식 비례대표제로 불립니다.

 

 

[2] 선거구 크기에 따른 선거제도 

(1) 소선거구제 : 한 선거구에서 1명의 대표자를 뽑는 비교적 작은 선거구를 일컫는 말이므로, 소선거구제를 택하면 곧 다수대표제를 채택한 것이라 봐도 무방합니다. 소선거구제를 시행하면 군소정당이 난립할 가능성이 줄어들고 다수당이 출현해 정국이 안정될 수 있으며, 선거방식이 간단하고, 선거 관리 또한 용이하다는 장점이 있습니다.1)

(2) 중·대선거구제 : 반면 중·대선거구제는 선거구의 크기가 더 커지고 한 지역구에서 2명 이상의 대표자를 선출하는 제도를 말하는데, 일반적으로 선출자가 2~4인이면 중선거구, 5인 이상이면 대선거구로 구분합니다. 이처럼 선거구를 확대하면 지지도에서 취약한 정당도 당선인을 낼 수 있는 가능성이 높아져 양당제에서 다당제로의 진입과 선거구 획정이 용이해지고, 주민의 대표성이 신장될 수 있습니다.2)

여기서 잠깐!!!
단순다수제와 소선거구제를 동시에 채택하고 있는 국가의 경우, 사표가 발생하거나 후보자의 대표성이 떨어질 수 있는 문제가 발생합니다. 한 지역구에 후보자 A, B, C가 있다고 가정합시다. A는 40%, B는 35%, C는 25%의 득표율을 얻었고 A가 당선됐다면, A를 뽑고 싶지 않았던 60%의 지역구 시민들의 표는 당선에 효력이 없는 죽은 표, 이른바 ‘사표’로 간주됩니다. 지역구 유권자의 40%는 지지하지만 60%는 지지하지 않는 후보가 당선됐으므로, A가 대표성을 지닌 후보라고 단언하기는 어려워지죠. 이러한 사표 발생 및 후보의 대표성 부족을 해결하기 위한 대안으로 비례대표제가 소개됩니다. 비례대표제에 대한 설명은 '대표 선출 방식에 따른 선거제도'를 참고해주세요.

 

 

[3] 한국의 선거제도  

(1) 선거제도 : 한국은 선거일 기준 18세 이상의 국민이면 누구나 투표에 참여할 수 있습니다.
 

지역구 선거는 소선거구제와 단순다수제를 기본으로 전국구 비례대표선거를 도입한 혼합식 선거제도를 채택하고 있습니다.1) 대통령선거는 전국 단위로 단순다수제에 의해 치러집니다. 지역구 의원은 총선거 당해 의원의 선거구를 단위로 1구에 1인을 선출하며, 비례대표의원은 전국 단위 비례대표 선거에서 유효투표총수의 3/100이상을 득표했거나 지역구 선거에서 5석 이상의 의석을 차지한 정당에 대해 당해 비례대표국회의원 선거에서 얻은 득표비율에 따라 의석을 배분합니다.2) 지방의회의원 및 지방자치단체의장선거는 지역구 시·도 의원의 경우 소선거구제, 지역구 구·시·군의회의원의 경우 1구에서 2~4인을 선출하는 중선거구제를 채택하고 있습니다. 지방자치단체장은 지방자치단체 관할 구역 단위로 1구 1인을 선출합니다.

(2) 선거제도의 변화 : 1988년 민주화 이후 대통령 선거는 큰 변화 없이 전국구 단순다수제를 유지해왔습니다. 그러나 국회의원 선거 제도에는 비례대표제를 중심으로 적지 않은 변화가 있었습니다. 1988년 제 13대 국회부터 2000년 제 16대 국회까지는 1인 1표식 병립형 혼합 비례대표제가 유지됐습니다. 이는 지역구 후보자에게 투표한 표를 정당에 대한 투표로 간주해 비례대표제 의석에 반영하는 방식이었습니다. 그러나 제 17대 국회부터 1인 2표식 병립형 혼합 비례대표제로 변경돼 한 표는 지역구 후보자에게, 다른 한 표는 정당에게 투표할 수 있게 됐습니다.3)

이후 2012년 20대 국회의원 선거 때까지 이 형식이 유지되다, 2019년 12월 준연동형 비례대표제를 주요 골자로 하는 선거법 개정안이 통과되면서 선거 제도는 큰 변화를 겪었습니다. 연동형 비례대표제는 독일에서 운영하고 있는 모델로, 비례대표제의 성격을 강하게 가지고 있는 다수제와 비례대표제의 혼합 모델인데, 우리나라의 경우 여야 간의 합의 불발로 연동률 50%가 약속된 ‘준연동형’ 비례대표제가 최종 개정안으로 채택됐습니다. 연동형 비례대표제의 성격을 반만 가져왔다는 것에서 그 이름이 유래했습니다. 의석 수 계산 방법은 다음과 같습니다.

의석할당정당이 비례대표국회의원선거에서 얻은 득표비율에 따라 산정한 의석 수에서 해당 정당의 지역구 국회의원 당선인 수를 뺀 후, 그 수의 50%에 이를 때까지 해당 정당에 비례대표 국회의원 의석을 먼저 배분합니다. 잔여 의석은 비례대표국회의원 선거의 득표비율에 따라 산정한 의석수를 배분합니다.4) 해당 비례대표제는 대한민국을 제외하고는 전 세계 어디에서도 찾아볼 수 없는 방식으로, 결국 2020년 제21대 국회의원 선거에서 두 거대정당이 비례대표 전용 유인 명부를 만들면서 왜곡됐다는 평가를 피하지 못했습니다.5) 더불어 해당 제도를 악용하는 위성정당의 난립도 막을 수 없었습니다. 개정안이 발표된 이후 소수정당 창당이 급증했음에도 불구하고, 막상 선거를 해보니 소수정당보다 거대 양당의 의석이 더욱 극대화되는 결과가 초래됐습니다.

(3) 선거 관리 기구 : 선거제도를 관리하는 국가기관은 중앙선거관리위원회(선관위)입니다.6) 선관위는 국가의 공직선거를 관리하는 독립적 헌법기관이며, 정당 및 정치자금에 관한 사무를 처리합니다. 공직 선거 외에도 국민투표, 주민투표, 주민소환투표도 관리하고 있습니다. 또한 선거에 대한 올바른 인식을 심어주기 위해 공명선거 홍보활동을 하며, 올바른 민주시민의식 함양 교육을 진행하기도 합니다. 선관위에서 발행하는 『선거연구』 등재 학술지에서는 매년 선거·정치 제도 개선을 위한 연구논문을 공모하기도 합니다.

(4) 시민사회의 역할 : 한국의 시민사회단체들은 다양한 방식으로 정치권을 감시하고 대안을 제시를 해왔습니다.7) 모니터링과 같은 소극적 정치 참여가 주를 이룬다는 비판도 존재하나, 애초에 1987년 6월 민주항쟁 이후 민주 정치의 토대가 구축된 것도 시민들의 움직임이 만들어낸 결과였다는 점을 간과할 수 없지요. 1990년대 초의 공명선거실천운동, 낙천낙선운동, 지지당선운동, 나아가 독자정당 창당까지 시민단체는 다양한 방식으로 선거와 선거제도 개혁에 참여해 왔습니다.8) 최근 들어서는 준연동형 비례대표제의 한계에 대한 비판과 기초의원 중대선거구제 확대 이슈 또한 시민단체를 중심으로 지속적으로 환기되고 있습니다.

(2) 시민사회가 바꾼 선거제도 변화사례 

* 시민사회가 바꾼 선거제도 사례가 궁금하다면, 아래 제목을 클릭해주세요.
 

​