우리나라 정부가 온실가스 국제감축 지원 플랫폼을 9월에 신설할 계획이라고 밝혔습니다. 이 계획을 이해하려면 먼저 온실가스 국제감축사업 국내 이행체계 구축을 위한 제1회 국제감축심의회의 내용을 간단하게 살펴볼 필요가 있습니다.

2050탄소중립 녹색성장위원회(이하, 탄녹위)는 2022년 8월 2일 제1회 국제감축심의회를 개최했었습니다. 이를 통해서 총 4개의 안건을 의결했어요.

1) 국제감축심의회 운영에 관한 규정

2) 국제감축사업 통합지원 플랫폼 구축 및 운영 계획

3) 국제감축사업 추진전략

4) 국제감축사업 고시(안)

출처: 2050탄소중립 녹색성장위원회 보도자료. (2022.8.1.)

그렇다면 왜 탄녹위는 이 심의회를 개최했을까요? 핵심만 말하자면 청정개발체제(CDM)이 2023년 12월 31일로 종료되고, 파리기후변화협정에 의거하여 합의된 제6.4조(지속가능발전 체제, SDM)에 맞춘 국제감축사업 개발을 위한 것입니다.

보도자료에 따르면, 국제감축사업은 “국내 기업이 해외에서 온실가스 감축 사업을 추진하고, 국제적으로 인정받은 감축 실적을 국내로 이전받는 메커니즘이다.”라고 밝혔는데요. CDM에 대한 관심이 있는 분들이라면 이 말이 의미하는 바를 아하! 하고 이해하겠지만, 잘 모르는 분들이 더 많은 것이라고 전제하고 세부 내용을 정리해보겠습니다.

CDM(청정개발체제)은 무엇인가?

청정개발체제(Clean Development Mechnsim, CDM)은 교토의정서 합의 이후 선진국의 자금과 기술력을 활용해서 개발도상국의 온실가스 배출 감소에 도움을 줄 수 있는 메커니즘입니다. 많은 사람들은 녹색 ODA 사업을 통해서 개발도상국의 온실가스 감축에 도움을 주면 되지 않느냐? 라고 말할 수 있겠지만, CDM은 정부뿐만 아니라 민간 기업들이 개발도상국 시장에 진출할 수 있는 교두보를 확보해주는 수단이 됩니다.

특히 CDM 사업을 실시하면 사업주(선진국)와 고객(개발도상국)은 온실가스 감축분 크레딧(Certified Emission Reductions, CERs)을 인정받습니다. 예를 들어서, A(선진국 기업)이 B(개발도상국)에게 태양광 사업을 실시했다고 가정하겠습니다. A는 태양광 사업을 통해서 B의 온실가스 배출량을 5만톤을 감축했어요. 이를 통해서, A는 5만톤의 CER을 얻게 되면서 온실가스 배출량을 더 얻게 되는 것이지요. 즉 A는 5만톤의 감축 실적을 얻게 됨으로써 개발도상국 신재생 에너지 시장부터 온실가스 배출실적 확보라는 두 마리 토끼를 잡게 되었어요.

CDM은 A뿐만 아니라 B에게도 이익이 되었죠. 왜냐하면 B는 A의 사업을 유치해서 선진국 기업의 태양광 에너지 기술을 이전 받았을 뿐만 아니라 자국의 온실가스 배출량까지 감축시켰으므로 B도 CER을 얻었다고 말할 수 있게 되었죠.

결국 A와 B는 신 시장 확보부터 온실가스 배출 감축을 함께 이루는 결과를 가져왔어요. 이를 통해서, 선진국과 개발도상국이 함께 기후변화에 대응한다는 것이 CDM의 핵심 논리에요.

CDM은 정말로 온실가스 배출량 감소에 기여했을까?

그렇다면 CDM은 정말로 온실가스 배출량 감소에 실질적으로 기여했을까요? 이 질문에 대한 답을 찾기 위해서 해외 전문가들이 2005년~2020년까지 진행된 CDM 사업에 대한 패널 분석을 실시했습니다. Alex Y. Lo와 Ren Cong이 2022년 PLOS CLimate 학술지에 발표한 논문에 따르면, CDM 사업을 통해서 실질적으로 감축된 온실가스는 16% 이하에 불과한 것으로 나타났습니다. 게다가 CDM 사업을 통해서 주요 4개국(한국, 인도, 브라질, 중국)에 이익이 집중되었으며, 개발도상국 중에서도 경제 규모가 큰 개발도상국을 제외한 국가들은 CDM 사업을 통해서 경제 성장에 긍정적인 기여를 했다고 보기 어렵다고 분석하고 있습니다.

출처: Lo AY, Cong R (2022) Emission reduction targets and outcomes of the Clean Development Mechanism (2005–2020). “PLOS Clim” 1(8)

결국 CDM 사업의 논리와 목표는 선진국의 기술, 자본과 협력을 통해서 선진국의 신재생 에너지 산업 기반을 발전시키는 동시에 개발도상국의 기후변화 대응 역량을 개발하는 것이었지만, 실질적인 온실가스 감축 효과는 미미하다는 것이 전문가들의 결론입니다.

파리협정 등장!

Alex Y. Lo와 Ren Cong은 연구의 결론에서 “파리 협정의 안일한 목표는 교토 의정서의 문제점들을 더욱 악화시킬 것이다(Weak targets under Paris Agreement could intensify these challenges)(Lo AY, Cong R, 2022)”라고 밝히고 있습니다.

그럼에도 불구하고 파리협정은 감축 의무국가를 모든 국가(선진국과 개발도상국)으로 포함하여 교토의정서보다 더 많은 국가들이 온실가스 감축에 참여한다고 밝히고 있습니다. 또한 교토의정서가 온실가스 감축이 핵심이었다면, 파리협정은 온실가스 감축부터 기후변화 적응, 재원, 기술이전, 역량개발 등 다양한 분야에 초점을 맞추었다고 주장합니다.

특히 교토의정서는 공약기간이 정해진 협정이었으나, 파리협정은 종료 시점이 없습니다. 즉 무한대로 유지되는 협정이기 때문에 지속가능성이 있다고 주장하죠.

어쩌면 Alex Y. Lo와 Ren Cong이 우려한 부분은 바로 ‘종료 시점을 규정하지 않은 것’이 파리 협정의 안일한 목표라고 생각됩니다. 교토의정서처럼 종료 시점을 정해두었음에도 불구하고, CDM 사업의 효과성이 매우 낮다고 평가했는데, 종료 시점을 정하지 않았다는 것은 감축 의무국가들이 온실가스 감축에 안일하게 대응하는 여지를 남겨두었다고 볼 수 있기 때문이죠. 이 문제를 해결하기 위해서, 파리 협정은 국가결정기여(NDC)를 통해서 온실가스 감축 관련 목표를 설정하고, 매 5년마다 NDC를 수립하여 제출하는 의무를 부여합니다.

NDC를 바탕으로, 전 세계 국가들은 기존의 NDC를 평가 후 차기 NDC에 미비한 점을 보완하여 제출하면서 온실가스 감축 목표 달성에 기여하는 방안을 모색할 수 있도록 하는 것이죠.

파리협정 6.4조(지속가능발전 메커니즘)를 소개합니다.

교토의정서의 CDM 사업이 2023년 12월 31일 종료되므로 CDM을 대체할 수 있는 새로운 메커니즘의 필요성이 대두 되었습니다. 이를 대체하는 수단으로써, 지속가능발전 메커니즘(SDM)이 등장합니다.

이른바 파리협정 6.4조는 CDM의 단점을 보완하고 NDC에 실질적으로 기여할 수 있는 메커니즘이라고 주장합니다. 앞에서 말한 CDM 사업을 통해서 인증된 감축실적(CER)은 A와 B의 감축 실적이 됩니다. 즉, A의 사업을 통해서 얻은 CER(5만톤)은 A의 감축실적이 될뿐만 아니라 B의 감축실적(5만톤)으로 인정되므로 총 10만톤의 감축실적이 발생한 것으로 계산되었습니다. 이것을 ‘이중계산의 문제(상응원칙 위배)’라고 합니다.

SDM은 상응원칙 위배를 방지하기 위해서 국제적으로 이전된 감축산출물(ITMO)로 승인 받은 감축실적(CER)을 선진국으로 이전할 수 있는 방안을 제시했습니다. 즉! 선진국의 기업과 자금을 활용해서 개발도상국에게 신재생 에너지 사업을 실시하더라도, ITMO로써 인정 받지 못한 감축실적은 선진국의 온실가스 감축실적으로 반영할 수 없다는 것입니다. 만약 선진국이 ITMO를 통해서 승인 받은 감축실적을 선진국의 실적으로 가져오고 싶다면, 반드시 국가간 합의를 통해서 이전해야만 합니다.

예를 들어서, 한국과 베트남이 SDM에 의거하여 신재생 에너지 사업을 실시 후 베트남에서 발생한 CER은 반드시 한국 정부와 베트남 정부가 상호 합의 후 해당 사업을 통해 발생한 CER을 ITMO로 승인하여 한국 정부에게 이전한다는 합의가 있어야 한다는 것이죠. 그리고 이 실적은 한국 정부의 NDC에 반영 되어야 합니다. 그래서 한국뿐만 아니라 전 세계의 선진국들의 발등에 불이 떨어졌습니다. 왜냐하면 CER을 이전해줄 수 있는 국가들을 최대한 많이 확보해야만 우리나라 NDC에 반영할 수 있는 감축실적을 확보할 수 있기 때문입니다.

이런 맥락에서, 2050탄소중립녹색성장위원회는 지난 8월 제1회 국제감축심의회를 개최 후 국제감축사업을 통해서 얻은 CER을 우리나라의 온실가스 감축 실적으로 인정받고, 활용할 수 있는 시스템을 구축하기 위해서 이 회의를 개최한 것이죠.

그리고 이 시스템을 운영 및 관리할 수 있는 통합지원 플랫폼을 2022년 9월에 발족하여 국제감축사업 승인, ITMO로 승인 받은 CER의 이전에 필요한 관련 지침들을 수립하겠다고 밝혔습니다. 또한 한국 정부는 베트남, 인도, 칠레, 태국 등 17개 국가들을 중심으로 CER 이전을 위한 국가 간 협정 체결을 진행 중이라고 합니다.

ODA를 활용할 수 있을까?

CDM 사업 종료까지 1년이 조금 남은 시점에서 한국 정부는 ODA라는 카드를 만지고 있습니다. 특히 ODA 사업을 국제감축사업과 연계하여 추진하겠다는 것이 한국 정부의 의도입니다.

OECD 개발원조위원회(DAC)는 CDM 프로젝트에 대한 공여국의 지출을 ODA로 간주할 수 있는지 검토했었습니다(문진영 외 2016, 144쪽). OECD DAC에 따르면, CDM 프로젝트 중에서 CER을 발생하지 않는 역량개발활동 등에 대한 ODA를 제외한 ODA 사업에서 CER이 발생한다면 ODA 통계를 보고할 때 CER 수익을 차감하는 것이 적절하다고 결정했습니다.

비록 SDM이 CDM처럼 ODA 통계 보고 단계에서 CER이 발생한 내역을 ODA에서 차감하는 방식을 선택할지 여부는 명확하게 결정되지 않았습니다. 그래서 현재 단계에서 정부는 에너지 ODA 등을 활용하는 옵션을 검토할 수 있겠지만, OECD DAC이 SDM에도 CDM과 동일한 규정을 제시할 경우를 대비한 대안도 검토해야 할 것입니다.

SDM에 맞춘 정책 개발도 중요!

SDM은 CDM보다 투명하고, 엄격하게 온실가스 배출 감축실적을 관리하겠다고 밝히고 있어요. 비록 이 주장에 대한 전문가들의 의견은 분분하지만, 전 지구적으로 온실가스 배출량을 감시하기 위해서 합의한 파리기후변화협정에 의거하여 개발된 메커니즘인만큼 그 목적이 명확하다고 볼 수 있죠.

하지만 Alex Y. Lo와 Ren Cong의 연구에서 제시한 결론을 고려하는 것도 중요합니다. 일부 CDM 시장 선점 국가들과 CDM을 대량 발행한 개발도상국들의 경제적 이익에만 초점을 맞추는 것이 아니라 정말로 온실가스를 줄이고, 녹색전환을 이룰 수 있는 정책이 개발되는 것ㅇ 필요한 시기입니다.

참고문헌

공적인사적모임. 판을 바꿀 것인가 아니면 뒤집어 엎을 것인가?(김치&칩스 vol.89)

대한민국 정책브리핑. 온실가스 국제감축 지원 플랫폼 9월 신설…연차별 감축목표 수립. 작성일자: 2022.8.19

문진영, 정지원, 송지혜, 이성희. 2016. 신기후체제하에서의 국제 탄소시장 활용방안. 연구보고서 16-14. 세종시: 대외경제정책연구원.
환경부. 2022. 파리협정 함께보기. 세종시: 환경부  

Lo AY, Cong R. 2022 Emission reduction targets and outcomes of the Clean Development Mechanism (2005–2020). “PLOS Clim” 1(8)