우리나라의 국제개발협력 거버넌스에 대한 논의는 활발하게 진행되고 있습니다. 특히 ODA 수행체계의 통합은 국제개발협력 실무자와 학자들에게 가장 중요한 이슈입니다.

그러나 ODA 수행체계의 분절화 극복만큼 중요한 거버넌스 이슈도 있습니다. 그것은 국책연구기관의 국제개발협력 연계 강화와 거버넌스 구축입니다. 다소 생소한 이슈이지만, 경제인문사회연구회는 국책연구기관의 국제개발협력사업 연계 강화 및 거버넌스 구축 방안 연구(2021) 보고서를 통해서 26개 국책연구기관들의 분야별 전문성, 지역 전문성 등을 활용하여 시너지를 발휘할 수 있는 거버넌스 구축의 중요성을 강조했습니다. 그래서 이번 아카이빙은 이 보고서의 내용을 좀 더 자세히 알아보고자 합니다.

경제인문사회연구회는 어떤 일을 하는 조직인가요?

우리나라에는 경제인문사회분야와 과학기술분야의 연구기획, 방향 등을 조정 및 기획하는 조직들이 있습니다. 이름에서 알 수 있는 것처럼, 경제인문사회분야는 경제인문사회연구회, 과학기술분야는 국가과학기술연구회가 주관하고 있습니다. 두 기관은 모두 국무총리실 산하의 공공기관으로써 세종특별자치시에 위치한 세종국책연구단지에 사무실을 두고 있습니다.

그 중에서 오늘 아카이빙의 주제에 관련된 경제인문사회연구회(약칭 경사연)에 대하여 조금 더 자세히 정리해보겠습니다. 경사연의 설립 목적은 “경제·인문사회 분야의 정부출연연구기관(이른바 국책연구기관)을 지원·육성하고 체계적으로 관리함으로써 국가의 연구사업정책 지원 및 지식산업발전에 이바지 함을 목적으로 한다.”라고 홈페이지에서 소개되고 있습니다.

- 경제인문사회연구회 홈페이지 바로가기 

이를 위해서, 1999년 정부출연연구기관 등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률에 의거하여 설립 후 지금까지 26개 국책연구기관들을 관리하는 업무를 수행하고 있습니다. 

26개 국책연구기관들은 각 기관들의 분야별 전문성을 바탕으로 ODA, KSP, 자체 사업 등을 통해서 개발도상국과 협력하고 있습니다. 그러나 지금까지 각 연구 기관들이 유기적으로 협력하여 국제개발협력사업을 수행한 사례가 거의 없는 상태입니다. 또한 국제개발협력사업을 수행하는 연구진들 사이에서 다른 연구기관들과 협력의 중요성을 강조하고 있지만, 어떻게 협력하고, 거버넌스를 구축해야 하는가에 대한 심도 있는 연구가 진행되지 않았습니다.

이 문제에 대한 답을 찾을 수 있는 연구로써 경제인문사회연구회는 2021년 국책연구기관의 국제개발협력사업 연계 강화 및 거버넌스 구축 방안 연구를 발표하게 됩니다.

연구의 목적과 문제의식

이 보고서의 연구자(손욱 외)들은 경사연 산하의 연구기관들의 고유 분야를 유기적으로 활용할 수 있는 거버넌스를 구축한다면 국제개발협력 사업의 시너지 효과를 극대화 할 수 있을 것이라 기대하고 있습니다.

왜냐하면 국제개발협력 사업은 다양한 분야, 지역, 인력 등이 유기적으로 연결된 분야이기 때문에 각 연구기관들이 협력할 수 있는 거버넌스를 바탕으로 ODA, KSP 혹은 다른 형태의 국제개발협력 사업을 수행할 때 효과성을 극대화 할 수 있기 때문입니다. 이를 위해서, 경사연은 글로벌 코리아 포럼이라는 국제협력 플랫폼을 통해서 26개 연구기관들이 각 기관의 국제개발협력 사업의 내용을 공유하고, 네트워크를 구축할 수 있는 기회를 제공하고 있습니다.

그럼에도 불구하고 여전히 개별 연구기관들은 독자적으로 사업을 기획 및 운영하는 구조가 오랫 동안 유지되고 있습니다. 이로 인하여, 경사연이 기대했던 것처럼 현장에서 26개의 연구기관들이 유기적으로 협력하는 사례는 찾을 수 없습니다.

연구자들이 제시한 문제의식에 대한 단서는 다음과 같습니다. 비록 국제개발협력 사업(예: ODA, KSP 등)은 관계 부처로부터 위탁 받은 사업(일명 수탁사업)의 형태로 운영되지만, 연구사업의 경우 경사연의 협동연구를 통해서 공동연구를 수행할 수 있습니다. 하지만 모든 연구사업의 예산은 부처(예: 국무조정실, 기획재정부, 외교부 등)을 통해서 배정 받기 때문에 개별 연구기관들이 협력할 수 있는 거버넌스를 구축하기 위한 구조적 한계가 있다고 지적합니다.

또한 예산 배정 구조뿐만 아니라 국책연구기관의 역할에 대한 정의입니다. 손욱 외(2021)에 따르면, 국책연구기관의 역할은 각 연구기관 정관을 바탕으로 고유 분야에 대한 정책연구 추진을 위해 설립 및 운영되고 있습니다. 비록 한국개발연구원(KDI)과 대외경제정책연구원은 독립된 부서 혹은 기관으로써 국제개발협력센터를 운영하고 있고, 국제개발협력사업을 관리, 운영하기 위한 전문인력들도 보유하고 있지만, 그 외의 국책연구기관들은 대외협력, 국제교류 등 ‘국제개발협력사업’만을 수행하기 위하여 개별 부서를 운영하는 사례가 부족합니다.

출처: 손욱 외(2021) 112쪽

이에 대하여, 손욱 외(2021)은 국제개발협력 사업 개발 과정(발굴, 기획, 평가, 환류)을 고려했을 때 모든 과정들을 체계적으로 관리 및 운영할 수 있는 인력을 보유한 기관이 거의 없다는 것을 문제의식으로 제시하고 있습니다.

앞서 말한 것처럼, 국책연구기관은 고유 분야에 대한 정책연구, 국가 국정과제에서 제시하는 시급성이 요구되는 분야에 대한 연구를 수행하는 것이 제1목적이기 때문에 국책연구기관의 특성을 고려한 거버넌스 구축이 필요합니다.

어떻게 거버넌스를 구축해야 할까?

이에 대한 문제들에 대하여, 손욱 외(2021)은 제36차 국제개발협력위원회 의결 안건에서 제시한 ODA 단계별 개선방안에서 문제해결에 대한 단서를 찾습니다. 왜냐하면 제3차 국제개발협력 종합계획에서 개발협력 외연 확대를 위한 협력방안 중 하나로써 경사연 산하 국책연구기관의 협력강화를 공식적으로 제시했기 때문입니다.

이를 근거로 손욱 외(2021)의 연구는 ‘국책연구기관의 연구기능’을 통한 시너지 창출 방법을 제시합니다. 즉 국제개발협력위원회에서 제시한 ODA 단계별 개선방향 중 ‘전략 수립’ 및 ‘점검·평가’단계에서 국책연구기관이 할 수 있는 일을 제시하는 것이죠.

출처: 손욱 외(2021) 49쪽

손욱 외(2021)가 제시한 솔루션은 국책연구기관의 사업계획 수립 중 ‘국정과제 연관성’이란 요소를 이해하는 과정이 필요합니다. 앞서 말한 것처럼, 국책연구기관은 정부의 국정과제를 효과적으로 달성하고, 효율적으로 수행하는 방안을 연구하는 조직입니다. 이를 위해서, 정부의 잘못된 정책에 대하여 쓴소리를 내는 것도 국책연구기관의 핵심 책무 중 하나입니다.

그래서 국책연구기관의 모든 연구계획, 사업계획에서 핵심적으로 고려하는 사항은 ‘국정과제 연관성’입니다. 국정과제의 세부 목표를 달성하기 위하여 연간 연구, 사업계획을 수립 후 관련된 연구사업을 수행하여 관련 부처들에게 나아가야 할 방향을 제시하기 때문이죠.

이런 맥락에서, 손욱 외(2021)는 각 연구기관들이 개별적으로 수행하는 국제개발협력 사업을 국가적 차원(국정과제)에 연계 및 통합하여 수행할 수 있는 체계를 구축하는 것이 필요하다고 주장합니다. 이 과정은 ODA 단계별 개선방향 중 1단계에 해당되는 ‘전략 수립’에 포함됩니다.

그 다음은 점검·평가단계입니다. 이를 위한 방법으로써 손욱 외(2021)는 ODA 시행기관과 국책연구기관이 참여할 수 있는 협의체 혹은 플랫폼을 제안합니다. 그 이유는 국책연구기관이 보유한 전문성을 활용할 수 있기 때문입니다.

국제개발협력사업은 다양한 분야에서 진행됩니다. 그래서 완료된 사업에 대한 정확한 점검과 평가를 수행하기 위하여 각 분야별 전문가들을 활용할 수 있는 풀(POOL)이 필요합니다.

손욱 외(2021)는 경사연 산하 26개 연구기관의 전문인력(박사급 인력)을 활용할 수 있는 인력 풀이 이미 구축되었다고 분석합니다. 이를 바탕으로 국제개발협력사업에 대한 점검과 평가를 효율적으로 수행할 수 있는 협의체 혹은 플랫폼을 개발한다면, ODA 단계별 개선방향 중 마지막 단계인 점검·평가에서 국책연구기관들의 역할이 명확하게 정의될 수 있다는 것입니다.

하지만 역할을 정의하는 것뿐만 아니라 서로 각기 다른 역할이 주어진 국책연구기관들을 하나로 통합하여 운영할 수 있는 거점기관의 중요성도 간과할 수 없습니다. 그래서 손욱 외(2021)는 거점 연구기관(안)을 통해서 국책연구기관들의 핵심 기능인 ‘연구기능’을 훼손하지 않으면서 각 기관들의 전문성을 극대화 할 수 있는 방안을 제시합니다.

출처: 손욱 외(2021) 113쪽

이 그림처럼 연구기능에 초점을 맞춘 거버넌스와 개발협력 연구 거버넌스를 구분하여서 연구기관의 연구 전문성을 보장하면서 26개 국책연구기관을 관리하는 경사연이 컨트롤 타워 역할을 수행하는 구조입니다.

이 외에도 각 연구기관의 전문성을 구체적으로 정의할 수 있는 방법으로써 지속가능발전목표(SDGs)를 바탕으로 거점 연구기관을 선정하는 방법도 제시했습니다. 위에 제시된 표에 비해서 상대적으로 각 연구기관들의 역할과 범위가 명확하게 제시되기 때문에 SDGs 기반의 거점 연구기관(안)이 현실적인 대안처럼 보일 수 있습니다.

출처: 손욱 외(2021) 113쪽

거점 연구기관과 관리 기관을 중심으로 26개 연구기관들이 협력할 수 있는 체계를 구축 후 예산 심의와 배정, 연구사업 발주, 운영 관리 등 보완해야 할 장애 요인들은 많을 것입니다. 그럼에도 불구하고 각 분야의 전문성을 갖춘 다양한 기관들이 협력할 수 있는 플랫폼이 구축된다면 한국 ODA의 전문성과 질 향상에 도움이 될 수 있겠죠.

국책연구기관의 네트워크와 콘텐츠

거버넌스를 구축하는 것은 개별 기관들이 유기적으로 협력할 수 있는 시스템뿐만 아니라 사업의 성과를 확대할 수 있는 네트워크와 콘텐츠의 중요성도 고려해야 합니다. 이런 맥락에서, 손욱 외(2021)는 국책연구기관들이 우리나라가 지금까지 발전하는 동안 축적한 경제, 사회, 환경, 보건 등 다양한 분야에서 축적한 노하우가 개발도상국들에게 국제개발협력사업을 통해 공유할 수 있는 콘텐츠라고 주장합니다.

또한 국책연구기관이 구축한 인적 네트워크와 데이터 베이스(DB)도 유기적으로 활용할 수 있는 노력이 필요하다고 강조합니다. 이 보고서에 따르면, 과학기술정책연구원, 국토연구원, KDI국제정책대학원 등은 국제협력관련 DB를 운영하고 있습니다. DB를 활용해서 각 분야별 동향과 한국의 ODA, 정책 경험을 공유하고 있지요. 하지만 손욱 외(2021)가 지적한 부분은 개발도상국 등처럼 해외 유관기관들에게 정보를 공유하고 있지만, 정작 국내 기관들 사이의 자료 공유는 부족하다는 것입니다.

이 문제를 극복하기 위해서 KDI는 경제e정표를 통해서 우리나라의 대외원조 역사를 정리하여 제공하고 있지만, 이 정보는 우리나라의 수원 역사를 정리한 자료에 불과해서 다른 연구기관들의 자료를 학습하는데 한계가 있습니다.

그 외에도 국가정책연구포털(nkis)를 통해서 각 연구기관들의 연구 보고서, 연구자료 등 다양한 자료들을 제공하고 있지만, 자료 숫자만 29만건(2021년 기준)이라는 방대한 양 때문에 텍스트 마이닝을 활용한 분석 작업이 요구됩니다. 특히 손욱 외(2021)는 텍스트 마이닝, 토픽 모델링 기법을 활용해서 지난 40년 이상 축적된 국제개발협력 관련 연구 키워드의 동향을 파악하는 것이 국책연구기관들의 국제개발협력 거버넌스 구축뿐만 아니라 네트워크 형성, 콘텐츠 개발에 긍정적인 역할을 할 수 있다고 분석하고 있습니다.

이 연구보고서가 완성된 후 아직까지 국책연구기관들의 국제개발협력 사업 거버넌스 구축과 개선에 대한 논의는 실질적으로 이루어지고 있지 않습니다. 그러나 학계에서 국책연구기관의 전문성, 네트워크, 인적자원 등을 적절히 활용해서 국제개발협력사업의 효과성을 제고하기 위한 거버넌스 구축에 대한 연구가 이루어진 것은 분명히 긍정적으로 평가할 수 있는 부분입니다.

참고한 자료

손우그 서민영, 정기훈, 정영주, 하호정, 황지영, 유재원, 김수은, 박지혜, 장마리. 국책연구기관의 국제개발협력사업 연계 강화 및 거버넌스 구축 방안 연구. 경제·인문사회연구회 협동연구총서. 2021. 세종: 경제·인문사회연구회
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