2016년 지방재정제도 개편안, 어떻게 바라볼까?

최승우 좋은예산센터 활동가

○ 나무를 보지 말고, 숲을 바라보자!

<2016년 예산안의 분야별 재원배분> (단위 : 조원, %)

자료출처 : 기획재정부

2016년 국가재정 총수입 증가율 2.5%, 총지출 증가율 3.0%, 3년간 소비자물가 상승률 평균 1.1%를 고려하면, 분야별 재원배분 증감률 4.0% 이내는 사실상 재원배분이 현상유지 되는 것으로 볼 수 있다. 따라서 보건·복지·고용 6.2%, 문화·체육·관광 7.5%, 일반·지방행정 4.9%의 분야의 재원배분만이 증가했다고 보는 것이 타당 한다. 여기서 문화·체육·관광 7.5%는 전체 예산안 비중에서 1.7%를 차지하기 때문에 국가재정에 큰 영향이 있다고 볼 수는 없으며, 일반·지방행정 4.9%는 경상비 성격의 지출이고 어느 정도 관리가 가능하기 때문에 중·장기적으로 국가재정의 큰 압박요인이라고 보기는 어렵다.

<2015~2019년 정부 의무지출 및 재량지출 계획> (단위 : 조원, %)

국회예산정책처, 『2016년도 예산안 및 국가재정운용계획 분석』, 2015년, p 26.

그럼 보건·복지·고용 6.2%에 대한 이해와 조명이 필요하다. 분야별 재원배분에서 비중 31.8%와 2016년 증가율 6.2%는 몇 가지를 시사한다. 증가율 6.2%는 시급성과 우선순위를 나타내고, 증가율 6.2%와 비중 31.8%는 중·장기적으로 국가재정의 압박요인이 될 수 있다는 것이다. 중앙정부의 복지재정은 대체로 법적 의무지출의 특성을 지니고 있다. 일반적으로 재정지출은 사업의 법적인 지출의무에 따라 의무지출(mandatory spending)과 재량지출(discretionary spending)로 구분된다. 국가재정법에 따르면, 의무지출이란 법률에 따라 지출의무가 발생하고 법령에 따라 지출규모가 결정되는 법정지출과 이자지출로 정의된다. 의무지출은 경제·사회 여건 변화에 따라 지출규모를 탄력적으로 조정하기 어려워, 중장기적으로 볼 때 국가재정에 상당한 부담을 초래할 수 있다. 여기서 핵심은 바로 복지 분야 법정지출이다.

박인화, 「의무지출과 복지재정」, Issue&Focus, 한국보건사회연구원, 2014년, p 228.

○ 올 것이 왔으며, 그 가속도가 강화될 것이다, 복지예산과 지방자치단체 예산과의 연관성

<지방자치단체의 사회복지예산 추이> (단위 : 조원, %)

행정자치부, 『2015 행정자치부통계연보』, 2015년.

구분	2010	2011	2012	2013	2014	2015	연평균 증가율
전체예산	139.9	141	151.1	154.4	158.7	168.1	4.5%
사회복지 예산	28.8	30.5	33.0	37.4	42.5	46.8	11.3%
비중(%)	20.6	21.6	21.8	24.2	26.8	27.8	-

일반적으로 지방정부의 복지사업은 크게 국고보조사업, 사회복지 지방이양사업, 자체사업으로 시행되고 있다. 재정측면에서 보면, 중앙정부의 재정지원을 통해서 이루어지는 보조사업이 거의 절대적 비중을 차지하고 있고, 자체사업은 극히 미비한 수준에 불과하다. 당초예산 기준으로 2015년 지방자치단체의 사회복지분야 44조 원 중 보조사업과 정책사업의 규모를 보면, 국고보조사업이 40조 원으로 91.4%로 절대적으로 높은 비중을 차지하고 있고, 자체사업은 3조 6천억 원으로 8.2%에 불과한 것으로 나타난다. 이는 지방자치단체 복지사업은 자체사업의 비중이 낮고, 대부분 중앙정부의 재정지원에 의한 보조사업으로 이루어져 있음을 알 수 있다. 문제는 사회복지 국고보조사업이 정률보조금방식으로 추진되고 있기 때문에, 지방자치단체는 의무적으로 지방비를 부담해야 한다는 것이다. 이러한 사업 방식 때문에 국고보조사업의 확대는 지방재정에 부담으로 작용하게 된다. 따라서 지방비 의무부담은 지방자치단체의 자율성을 제약하고, 지방비 부담의 증대는 지방자치단체의 재정의 경직성을 초래하게 된다.

지방정부의 복지사업 중 국고보조사업의 본질은 중앙정부가 기획한 사업이라는 점이다. 지방정부가 집행하는 사업을 중앙정부가 만드는 까닭은 전국 공통으로 적용하기 위함이다. 전국 공통이라는 것은, 대한민국 국민이라면 사는 지역에 관계없이 동일한 혜택을 받는 것이 타당하다고 생각하기 때문에 중앙정부(국가)가 결정한 사업이다. 현행 국고보조사업의 대부분이 대한민국 국민이라면 사는 지역에 관계없이 동일한 혜택을 받는 것이 타당하다고 여겨지는, ‘국민기본선(national minimum)’에 해당하는 사업이라고 평가할 수 있다. 지방자치단체 선택적 사회복지 자체사업으로 대표적인 것은, 출산장려금을 이야기할 수 있다. 출산장려금 지급 사업은 현재 거의 모든 지방자치단체에서 실시하고 있지만, 지방자치단체 자체사업인 관계로 지역 간 격차가 존재한다. 첫째 아이부터 주는 지방자치단체도 있고, 셋째 아이부터 주는 지방자치단체도 있으며, 셋째 아이부터는 5백만 원이 넘게 지급하는 지방자치단체도 있고, 50만 원만 주는 지방자치단체도 있다.

국고보조사업에 대한 내용은, “김태일·좋은예산센터, 「재정은 어떻게 내 삶을 바꾸는가」, 코난북스, 2014년, 관련 부분.”을 참고했다.

현행 사회복지 예산 중, 국고보조사업은 지방자치단체의 입장에서 보면, 중앙정부(국가)에서 기획한 사업을 지방자치단체가 대신 집행하면서 지방자치단체의 예산까지 부담하 는 구조이기 때문에 억울한 측면이 있을 수 있다. 그리고 지역의 시민의 입장에서는 지방자치단체의 예산이 투입되지만, 지방자치단체의 성과라기보다는 대표적으로 대통령의 업적과 성과라고 생각하기 때문에 지역의 시민이 체감하는 복지는 사실상 낮게 느낄 수밖에 없다. 따라서 지방자치단체의 입장에서는 ‘울며 겨자 먹기’로 지방자치단체의 예산을 쓰고 있지만, 지역의 시민의 입장에서는 대부분의 지방자치단체 사회복지 예산이 중앙정부(국가)의 국고보조사업으로 사용되기 때문에 체감할 수 있는 복지사업이 사실상 없다고 생각하게 된다. 하지만, 대한민국 사회복지 예산이 많은 것은 아니다. 이 부분이 또한 핵심이다. 대한민국은 OECD 기준을 보더라도 GDP 기준으로 사회복지 예산 수준이 가장 낮은 수준에 속한다. 그러나 대한민국은 10년간 사회복지 예산의 증가속도가 가장 높은 국가이며, 향후 더 많은 사회복지 예산이 추가될 것으로 예상이 가능한 국가이다(그 동안 사회복지에 대해 얼마나 무관심하였는지를 보여준다).

2014년 국회입법조사처 「국민부담률과 공공사회 복지지출 현황 및 시사점」에 따르면, 대한민국의 국민부담률은 26.8%로 OECD 20개국 중 18위이며, 공공사회복지지출은 9.3%로 최하위인 20위를 차지했다. 또한 국민부담률 대비 공공사회복지지출 수준은 34.7%로 20개국 중 가장 낮았다. 이 수치가 낮을수록 국민 부담에 대한 재원 배분에서 공공사회복지지출 비중이 낮다는 것을 의미하는 데, 대한민국는 저부담·저복지 국가라는 것을 의미한다. 따라서 현재의 상태에서 다양한 사회적 위험에 대비할 수 없기 때문에 현실적으로 중부담·중복지 국가로 가야한다는 방향성은 확실하다고 평가할 수 있다.

박근혜대통령도 영유아보육료의 확대(2013년), 기초연금의 시행(2014년) 등의 새로운 복지제도를 도입하였고, 급여수준을 인상하였다. 따라서 2017년 대통령 선거를 맞이하면, 현재 대한민국이 저부담·저복지 국가라는 문제로 직면한 문제를 해결하기 위해서 새로운 복지제도가 도입되고, 급여수준 역시 어느 정도의 상승할 것을 예상할 수 있다. 충분히 예상할 수 있는 시나리오로도 중앙정부(국가)의 사회복지 예산 중에서 국고보조사업은 향후 증가할 것이며, 지방자치단체의 사회복지 예산의 압박도 더욱 커질 것이다. 개인적으로 ‘2016년 지방재정제도 개편안’의 본질적인 문제는 바로 “중앙정부 복지지출을 둘러싼 지방비 부담과 관련된 문제”라고 생각한다. 더 나아가면, 2015년 지방자치단체 사회복지분야 지방자치단체 자체사업 총액인 3조 6천억 원을 놓고, 중앙정부와 지방자치단체 간의 사회복지 예산을 누가 얼마나 더 낼 것인가라는 신경전으로 볼 수 있다고 생각한다. 억측일 수 있지만, 박근혜정부가 도입한 누리과정 연간 소요액인 4조 원이고 2015년 지방자치단체 사회복지분야 지방자치단체 자체사업 총액은 3조 6천억 원이며, 경기도 누리과정 연간 소요액은 약 5,460억 원이고 경기도 지방자치단체 6개 조정교부금 감소액 총액은 5,260억 원이다. 법인지방소득세는 20대 국회 동의가 필요하기 때문에 여소야대 국회의 상황에서 통과를 어렵다고 개인적으로 예측한다.

○ 고양이 목에 방울달기, 갈등을 넘어서 대한민국 미래를 위하여!

‘2016년 지방재정제도 개편안’을 보면, 중앙정부(국가)와 지방자치단체 모두 재정의 여력이 없음을 볼 수 있다. 일방적인 중앙정부의 그 동안의 감세 정책과 취·등록세 인하 등의 정책방향은 중앙정부(국가)와 지방자치단체 모두의 재정을 취약하게 만들었다. 취약해진 재정 여건에서도 대한민국은 사회복지 예산은 향후 더욱 증가될 수밖에 없다. 매년 사회복지 예산 중 법정지출이 증가하는 문제는 중앙정부(국가)의 입장에서는 재정 압박으로 나타나고, 지방자치단체의 입장에서는 강제적인 지출구조 개편으로 나타나게 될 것이다.

<사회복지비 지출 증가와 사회복지비 증가율> (단위 : %)

유태현, 「환경변화에 대응한 지방세제 개편 방향」, 지방자치20년 대토론회 자료집, 2015년.

‘2016년 지방재정제도 개편안’을 놓고, 해당 지방자치단체는 반발과 지방자치단체 간의 갈등이 초래되는 상황이다. 물론 중앙정부(국가)의 일방적인 개편안은 지방자치를 훼손시키는 측면이 분명 존재한다. 하지만 대한민국 미래를 위해서 솔직하게 지속가능한 대한민국 사회복지 예산의 확충을 위한 보편증세에 대한 이야기를 빼놓고 이야기 할 수는 없다. 현재의 상황을 제한적으로 이해하거나 피하려고만 한다면, 장기적으로 지방자치는 서서히 매년 서서히 훼손될 수밖에 없다. 사건과 갈등을 미래의 동력으로 삼기 위해서는 고양이 목에 방울을 달아야 할 때가 온 것이다. 시민사회만이라도 이번 사건과 갈등을 예산 전쟁이 아니라, 대한민국의 미래를 위한 고민과 이야기를 나눌 수 있는 공론의 장을 만드는 방향으로 나아가야 하며, 그 방향에 우리의 존재의 의미가 있다고 생각된다.