‘12년도 주민참여예산 위원 통합 교육 자료

목   차

1. 제1강의 제주도 예산의 이해

(제주대학교 민  기 교수)	1

Ⅰ. 제주도 예산의 개관	1

Ⅱ. 제주도 예산의 세입 구조	2

Ⅲ. 제주도 예산의 세출 구조	8

Ⅳ. 제주도 예산 결정과정	11

2. 제2강의 주민참여예산제도는 무엇이고,

어떻게 하면 활성화시킬 수 있는가?

(한국지방행정연구원 임성일 선임연구위원)	15

Ⅰ. 서론 : 새로운 예산제도의 도입	16

Ⅱ. 주민참여예산제도의 개요와 우리나라의 운영실태	23

Ⅲ. 주민참여예산제도의 실시와 관련된 핵심쟁점	34

Ⅳ. 주민참여예산제도의 활성화 방안	4

Ⅴ. 종합 및 결론	57

3. 제3강의 제주특별자치도 건전채무관리 방향과

주민참여예산제도 운영(예산담당관 조상범)..61

Ⅰ. 서론.................................................................61

Ⅱ. 건전재정과 채무관리	62

Ⅲ. 제주자치도의 재정운영상황	64

Ⅳ. 주민참여예산제도와 건전재정 : 작은 성공

(Small Win) 만들기 전략	66

주민참여예산제도 연계 활성화 방안

어떻게 하면 활성화시킬 수 있는가?

(한국지방행정연구원 임성철 선임연구위원)	15

Ⅰ. 서론 : 새로운 예산제도의 도입	16

Ⅱ. 주민참여예산제도의 개요와 우리나라의 운영실태	23

1. 제주도 예산의 이해

민기 (제주대 행정학과 교수)

I. 제주도 예산의 개관

2012년 제주도의 예산은 3조763억원이다. 예산이란 한 회계연도에 있어서 제주도의 수입과 지출의 예정액 또는 사업 계획안을 말한다. 제주도는 2012년 동안 3조763억원의 수입을 확보하여, 수입과 같은 금액인 3조763억원을 지출할 예정이다. 예산은 제주도가 2012년 동안 수행하여야 할 재정활동의 지침이며 사업계획의 윤곽을 나타내는 것이다. 제주도를 포함한 지방자치단체의 회계연도는 매년 1월 1일에 시작하여 그 해 12월 31일에 끝난다(지방자치법 제125조).

제주도 예산의 회계는 <표 1>과 같이 지방자치법(제126조)의 규정에 따라 일반회계와 특별회계로 구성된다. 제주도 예산 중 일반회계는 정부활동을 하는데 고유의 기능을 수행하기 위해 필요한 예산이다. 그러므로 일반회계는 원칙적으로 지방세 수입을 재원으로 하고, 지출은 일반공공행정, 재난방지 등 공공질서 및 안전, 문화 및 관광, 농림해양수산, 환경, 복지, 보건 등을 위한 기본적 경비지출로 구성된다.

그러나 특별회계는 특정한 세입으로 특정한 세출을 충당할 목적으로 일반회계와 구분하여 계리(計理)한다. 특별회계는 공기업특별회계와 기타특별회계로 구성되어 있다. 공기업특별회계는 ① 상수도사업 ② 하수도사업 ③ 지역개발기금회계가 있다. 기타특별회계는 ① 제주도개발사업 ② 의료급여기금운영 ③ 하수도사업 ④ 도시개발사업 ⑤ 주택사업 ⑥ 발전소주변지역지원사업 ⑦ 주차장사업 ⑧ 공영버스사업 ⑨ 토지 ⑩ 지하수관리 ⑪ 장기미집행 도시계획시설 대지 보상 및 기반시설특별회계로 구성되어 있다. 특별회계는 일반회계와 달리 특정한 사업을 위해 설치되어 있기 때문에 수입은 일반적인 조세보다는 특정한 수입(예, 상수도 사용료, 하수도 사용료, 토지개발 후 매각수입, 주차료 수입 등)으로 충당하는 것이 원칙이다.

<표 1> 세출세입예산액

<표 1>의 금액은 본예산 금액이다. 본예산은 제주도의회에서 최초로 의결된 예산을 말한다. 제주도는 본예산이 확정된 이후, 회계연도 중 예산 변경의 필요가 있을 때 의회의 의결을 얻어 예산을 변경할 수 있는데 이를 추가경정예산이라고 한다.

(단위: 억원)

구분		2012년	2011년	증감
				금액	비율
총계		30,763	28,532	2,231	7.8%
I. 일반회계(1)		24,297	23,114	1,383	6.0%
II. 특별회계	소계(14)	6,266	5,418	848	15.6%
	공기업특별회계(3)	1,686	1,690	△4	△0.2%
	기타특별회계((11)	4,580	3,728	852	22.8%

* 자료: 제주도 세입세출 예산서(2012)

II.  제주도 예산의 세입 구조

국가의 재정수입은 대부분 조세수입을 통해서 조달되나, 제주도의 세입은 지방세, 세외수입, 지방교부세, 국고보조금, 지방채로 구성된다. 지방세입원 중 지방세와 세외수입은 제주도 자체의 재원이나, 지방교부세와 국고보조금은 중앙정부에서 제주도로 이전되어 오기 때문에 ‘이전재원’이라고 하기도 하고 중앙정부에 의존하고 있다고 해서 ‘의존재원’이라고도 한다. 주요 세입원의 특징을 살펴보면 다음과 같다.

1. 지방세: 제주특별자치도세

지방세에는 지방세법에 의거 부과․징수되는 11개의 지방세가 있으며 이 중에 9개는 보통세이며, 2개는 목적세이다. 보통세는 조세의 징수 목적이 용도가 정해지지 아니한 일반적인 경비에 충당하기 위하여 부과징수하는 것이며, 목적세는 조세의 용도가 정해진 것을 말한다. 보통세에는 ‘취득세, 재산세, 등록면허세, 레저세, 지방소비세, 지방소득세, 주민세, 자동차세, 담배소비세’가 있으며, 목적세에는 ‘지역자원시설세’와 ‘지방교육세’가 있다. 제주도는 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(이하, ‘제주특별법’이라 한다) 제72조에 의해 ‘지방세’를 ‘제주특별자치도세’라고 부른다.

아래 <표 2>에서와 같이 2012년 제주도민이 납부할 지방세는 약 5,762억원이다. 제주특별자치도세 중 가장 많은 수입을 기록하고 있는 세목은 취득세로 약 1,441억 원의 세입이 들어올 것으로 예상되며, 이어서 목적세인 지방교육세 약 734억원, 재산세 696억원, 자동차세 671억원 등이다. 지방세 수입에 가장 많은 기여를 하고 있는 세목의 공통점은 토지·건물과 같은 부동산 관련 세목들이다. 제주도의 부동산 거래 등이 활성화될수록 취득세와 등록세 수입을 증가될 것으로 예상된다.

<표 2> 2012년도 제주특별자치도세(지방세) 세입 예산

(단위: 백만원)

세목	예산액	세목	예산액
취득세	144,139	등록면허세	10,478
주민세	3,254	재산세	69,575
자동차세	67,111	레저세	59,562
담배소비세	38,614	지방소비세	49,600
지방소득세	49,040	지역자원시설세(목적세)	6,002
지방교육세(목적세)	73,368	지난년도 수입	5,425
합계	576,168

* 자료: 제주도 세입세출 예산서(2012)

제주특별자치도세 중 특별히 주목할 만한 세금은 레저세와 지방소비세이다. 레저세는 제주도를 비롯해 일부 자치단체만이 과세할 수 있는 세금이다. 레저세의 과세 대상은 승마투표권을 구입한 사람이며, 과세표준은 승마투표권의 발매총액의 10%이다. 레저세는 경마장 소재지에서 뿐만 아니라 장외발매소 소재지에서도 부과되고 있어, 제주도는 다른 지역에서 승마투표권을 구입하는 사람들에게도 일정부분의 레저세를 징수하고 있다. 또, 승마투표권을 구입한 사람은 레제세액 100분의 40을 지방교육세로 납부하여야 한다.

지방교육세 납세의무자는 레저세, 주민세, 재산세, 비영업용 승용자동차에 대한 자동차세  및 담배소비세의 납세의무자이다.

2010년 1월 1일에 신설된 지방소비세는 지방재정 확충의 일환으로 국세인 부가가치세의 5%를 지방소비세로 전환해 민간 최종소비 지출액 비율에 가중치(수도권 100%, 광역시 200%, 비수도권 도 300%)를 반영하여 시·도에 배분하고 있다. 지방소비세는 국세의 일부를 지방세로 전환한 것이기 때문에 도민의 추가적 부담 없이 제주도 수입이 증가한다. 정부는 2013년부터는 부가가치세의 10%를 지방소비세로 전환할 예정이다. 제주도민이 실질적으로 부담하지 않은 레저세(교차경주분)와 지방소비세를 포함한 도민 일인당 지방세 부담액은 1,016,000원 정도이다.

2. 세외수입

지방자치단체가 자체적으로 징수하는 세입 가운데 지방세 수입을 제외한 수입이라는 의미에서 세외(稅外)수입이라고 한다. 세외수입은 특정한 공공서비스를 소비하는 대가로 일정한 요금을 지불하는 수익자 부담의 원칙이 적용되기 때문에 조세저항이 적게 나타나는 특성이 있다. 세외수입은 지속적으로 확보되는 경상적 수입과 당해 연도의 특별한 요인으로 발생하는 임시적 수입으로 나누어진다. 경상적 세외수입에는 각종 사용료, 수수료, 재산임대수입, 사업장 수입, 수수료수입, 사업수입, 징수교부금, 이자수입이 있으며, 임시적 수입에는 재산매각수입, 순세계 잉여금, 전입금, 융자금원금수입, 부담금, 기타수입, 지난년도수입 등이 있다.

<표 3>에서와 같이 제주도의 2012년 세외수입 예산은 총 4,679억원으로 2011년 세외수입 예산 3,903억원보다 약 19.9% 증가하였다. 세외수입 중 경상적 세외수입이 1,824억원, 임시적 세외수익이 2,856억원으로 예상된다. 도민 일인당 부담하는 세외수입은 약 820,909원이다.

<표 3> 제주특별자치도 2012년 세외수입

경상세외수입 (단위: 백만원)		임시세외수입 (단위: 백만원)
재산임대수입	3,587	재산매각수입	2,648
사용료수입	83,292	잉여금	138,065
수수료수입	14,312	전입금	107,012
사업수입	51,155	융자금원금수입	14,502
징수교부금 수입	2,132	부담금	5,204
이자수입	27,878	기타수입 및 전년도수입	18,132
소계	182,355	소계	285,563
세외수입 합계: 467,918백만원

* 자료: 제주도 세입세출예산서(2012)

3. 지방교부세

의존재원의 하나인 지방교부세는 보통교부세와 특별교부세로 구성된다. 보통교부세는 다른 의존재원과는 달리 지출 용도에 대한 제한이 없는 일반재원인 반면 특별교부세는 지출 용도가 지정되어 있는 특정재원이다. 일반재원으로 지급되는 보통교부세는 어떤 용도에 사용할 것인가는 제주도의 재량이며, 중앙정부는 보통교부세 교부시에 조건을 붙이거나 용도를 지정해서는 안 되는 재원이다. 다만, 지방교부세 중 특별교부세의 경우는 용도 지정이나 조건 부여가 가능하다. 예를 들면, 태풍 등과 같은 예측할 수 없는 재난으로 인해 피해를 입은 경우 시설복구 등을 위한 특별한 재정수요가 발생할 경우 중앙정부는 제주도에 특별교부금을 지급할 수 있다.

지방교부세 재원은 내국세 수입의 19.24%로 하되, 전체 교부세 중 96%는 보통교부세, 4%는 특별교부세로 배분한다. 보통교부세는 지방자치단체가 기본적인 행정 수준 유지를 위한 일반재원을 보장하기 위해 지불되는 것이다. 보통교부세는 아래 (식.1)과 같이 모든 자치단체를 대상으로 작성되는 매년도 기준재정 수입액(지방세 중 보통세 수입액의 80%와 보정수입액 등을 더하여 산정)이 기준재정 수요액(지방자치단체가 기본 행정 수행을 위한 기본적 경비)에 미달하는 자치단체에 대해 그 미달액(재정부족액)을 기초로 하여 산정되며 지방자치단체에 교부된다.

보통교부세 = (기준재정수입액 - 기준재정수입액) × 조정률 (식.1)

그러나 이러한 산정방식에도 불구하고 ‘제주특별법’은 아래 (식.2)와 같이 보통교부세의 3%를 제주도에 매년 고정적으로 지급하는 것을 법정화하였다. 교부세율이 3%로 결정된 것은 제주도가 특별자치도 출범 전 과거 5년간 지원받은 보통교부세 교부율을 분석한 결과 가장 많이 받았던 연도의 교부율이 보통교부세 총액의 2.96%로 나타남에 따라 정부는 이 비율을 약간 상향하여 3%로 결정한 것이다. 이로써 제주특별자치도는 자주재원처럼 사용할 수 있는 보통교부세를 안정적으로 확보하게 되었다. 이러한 산식에 의해 2012년 제주도에 지급될 것으로 예상되는 보통교부세는 약 9,309억원이다. 2012년 보통교부세는 2011년 8,615억원보다 약 8.05% 증가하였다.

제주도 보통교부세 = 보통교부세 전국 총액 × 0.03  (식.2)

4. 국고보조금

국가가 지출용도를 구체적으로 지정(기관위임사무, 단체위임사무)하여 지방자치단체에 교부하는 특정재원이다. 예를 들어 의무교육, 사회복지 등과 같이 국민생활에 필수적인 서비스의 공급을 지방자치단체에만 맡겨두는 경우 지역간 격차가 발생하기 때문에 이러한 격차를 국가가 보전해 주기 위하여 만든 제도가 국고보조금이다.

보조금은 용도와 각종 수행조건 등을 지정해서 교부하는 특정 재원으로서 보조자(중앙부처)의 시책(정책)을 강요하는 제도라고 할 수 있다. 따라서 보조를 받는 자치단체는 그 자금의 집행에 관하여 보조자의 행정적 감독과 재정적 통제를 받을 의무가 주어지며 그 집행결과에 대해서는 보조자(국가)의 승인을 받아야 한다. 그리고 보조금을 집행하고 남은 잔액은 일반용도로 쓸 수 없고, 반드시 정산하여 반납하여야 한다. 이러한 조건에도 불구하고 보조금을 활용하여 지방정부의 재정지출을 증가할 수 있다. 지방정부 입장에서는 부족한 재원을 국고보조금을 통해 마련하여 지방자치단체의 재정력을 어느 정도 보강할 수 있는 이점이 있다. 2012년 제주도가 확보한 국고보조금은 약 9,850억원이며, 2011년 대비 1.52% 증가한 것이다.

5. 지방채

지방채는 지방자치단체가 부족한 자금융통을 위해서 또는 장기적인 편익을 발생시키는 시설투자재원을 마련하기 위해서 외부에서 빌려오는 자금을 말한다. 제주도는 전체 세입 예산의 3.78%에 해당하는 1,164억원의 자금을 지방채 증권 발행과 국내금융기관으로부터 차입할 예정이다.

<표 4>에서와 같이 제주도의 지방채 발행액은 2010년 1,688억원으로 최고에 달했다. 2010년 말 기준, 제주도의 채무액은 1조 5,929억원이며 이 중 지방채 발행 채무액이 1조630억원, 임대형민간투자사업(BTL) 제주도 부담액이 5,299억원이다.  지방채 발행금액은 2011년 이후 매년 감소추세를 보이고 있다.

<표 4> 연도별 지방채 발행금액

구분	2008년	2009년	2010년	2011년	2012년
의회 승인액	1,056억원	1,507억원	1,688억원	1,310억원	1,164억원
실제 발행액	776억원	2,384억원	1,154억원	907억원	734억원

* 자료: 제주도 세입세출예산서(의회 승인액은 당초예산 기준임)

5. 제주도 세입원의 변화 추이

이상과 같은 세입을 수입원(收入源)을 중심으로 나누면 자체재원과 의존재원으로 구분할 수 있다. 자체재원은 제주도가 자체적으로 확보하는 지방세와 세외수입이고, 의존재원은 제주도 수입 가운데 국가의 교부 또는 보조를 통하여 확보되는 지방교부세, 국고보조금 등의 수입을 말한다. 전체 예산규모에서 자체재원이 차지하는 비율이 낮으면 재정자립도가 낮아진다.

재정자립도 = [(지방세 수입 + 세외수입)/ 자치단체 순계예산규모] x 100, 제주도의 재정자립도는 2006년 33.8%, 2007년 26.4%, 2008년 26.3%로 낮아졌었다.

제주도의 재정자립도가 낮아지고 있다는 것은 우리 도내의 사무나 공동문제를 제주도민의 책임과 부담 하에 처리해야 한다는 지방자치의 본질적인 요소 중 하나인 자치재정의 전제가 무너지는 것을 의미한다. 그러나 납세자인 도민 입장에서 이러한 현상을 살펴보면 우리도의 재정자주도나 재정자립도가 낮아지는 것은 우리가 납부하는 지방세나 지방세외수입의 증가율이 더디고, 중앙정부로부터 오는 지방교부세나 국고보조금 등이 상대적으로 높아진데 기인하고 있기 때문이다. 달리 해석하면 우리 제주도는 제주도민의 복지증진을 위하여 필요한 재화와 서비스를 제공하는데 소요되는 재원을 제주도가 아닌 다른 곳에서 충당하고 있다는 것이다.

재정자주도 = [(자체수입+자주재원)/자치단체 예산규모] x 100

자치재정과 장기적인 재정의 안정성 관점에서 보면 도민의 자체 부담으로 제주도 살림의 재원을 마련하는 것이 바람직할 것이다. 그렇지만 지금처럼 국제자유도시를 조성해가는 과도기적 시기에는 필요한 재원을 얼마만큼 충당하느냐가 더 중요한 문제이다. 이러한 점에서 보면 재정자립도나 재정자주도의 하락에 대한 우려보다는 전체 필요한 재원을 얼마나 확보하고 있는지가 더 중요한 관심사이다.

최근 4년 간의 제주도 수입원을 <표 5>와 <그림 1>을 통해 살펴보면 세입예산 총계 규모는 2009년 2조6962억원에서 2012년 3조763원으로 지난 4년 약 14.1%가 증가하였다. 그러나 제주도 살림의 자주성을 의미하는 자체수입은 전체 세입예산의 31.7%(2009년)에서 33.93%(2012년)으로 약간 증가한 반면, 의존수입은 2009년 62.72%에서 62.28%로 약간 낮아졌다.

<표 5> 제주도 연도별 세입원 수입내역

(단위: 억원)

구분		2009년		2010년		2011년		2012년
		금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비	금액	구성비
합계		26,962	100%	27,498	100%	28,532	100%	30,763	100%
자체수입	소계	8,547	31.70	9,134	33.22	8,905	31.21	10,441	33.94
	지방세	4,471	16.58	4,730	17.20	5,001	17.53	5,762	18.73
	세외수입	4,076	15.12	4,404	16.02	3,904	13.68	4,679	15.21
의존수입	소계	16,908	62.72	16,676	60.64	18,317	64.19	19,159	62.28
	지방교부세	8,443	31.32	7,589	27.66	8,615	30.19	9,309	30.26
	국고보조금	8,465	31.40	9,087	33.04	9,702	34.00	9,850	32.02
기타	지방채 (실제발행액)	1,507 (2,384)	5.58	1,688 (1,154)	6.14	1,310 (907)	4.59	1,164 (734)	3.78

* 자료: 제주도 세입세출예산(당초예산기준)

<그림 1> 제주도 세입원 변화 구성비 연도별 추이

III.  제주도 예산의 세출 구조

제주도 세출은 제주도가 공적인 활동을 수행하는데 필요한 물적자원, 즉 재화를 지출하는 것을 말한다. 제주도가 지방세 등을 통해 재원을 조달하는 것은 지역주민들에게 공공 서비스를 제공하는데 있기 때문에 지방재정의 궁극적 목표는 재원을 조달하는 세입활동보다는 세출활동에 있다.

이러한 세출활동은 지방자치단체들은 각자의 상황이 서로 다르기 때문에 각 지역의 행정수요에 대응하고자 지출하는 예산의 분야 또한 다르게 나타난다. 이렇게 다른 행정수요에 대응하기 위해 지방자치단체 세출의 내용이 매우 다양하다. 예를 들면, 도시지역과 농촌지역의 행정수요가 다르기 때문에 도시지역에서는 주차장 문제 등 교통문제, 대기오염 해결을 위한 환경 분야의 세출예산 비중이 많은 반면에 농촌지역은 고령인구의 증가에 따른 복지수요의 증가, 제조업이나 서비스업보다는 농업부문의 수요가 많아 농업 등의 세출예산이 다른 분야에 비해 상대적으로 높게 나타난다.

세출예산 분류의 방법에는 기능별, 조직별(소관별). 성질별(품목별), 경제성질별 등 여러 가지가 있는데, 지방정부가 수행하는 기능에 따라 분류하는 기능별 분류의 내용이 주민들이 이해하기 쉽도록 되어 있어 기능별 분류를 '시민을 위한 분류‘(citizen's classification)라고 부른다.

지방정부가 사용하는 기능별 분류는 ① 일반공공행정 ② 공공질서 및 안전 ③ 교육 ④ 문화 및 관광 ⑤ 환경보호 ⑥ 사회복지 ⑦ 보건 ⑧ 농림해양수산 ⑨ 산업․중소기업 ⑩ 수송 및 교통 ⑪ 국토 및 지역개발 ⑫ 과학기술 ⑬ 예비비 및 기타 등으로 나누어진다.

<표 6>의 2012년 제주도의 주요 세출예산을 살펴보면, 일반공공행정(12.18%), 사회복지(17.62%), 농림해양수산(13.60%), 수송 및 교통(11.05%) 등에 상대적으로 많은 예산이 투자되고 있다. 세출예산의 주요 세부내용을 살펴보면, 「일반공공행정 분야」에는 입법 및 선거관리, 지방행정․재정지원, 일반행정; 「공공질서 및 안전 분야」에는 재난방재․민방위, 경찰; 「환경보호분야」에는 상하수도․수질, 폐기물, 대기, 자연, 해양, 환경보호일반; 「사회복지분야」에는 기초생활보장, 취약계층지원, 보육․가족 및 여성, 노인․청소년, 노동, 보훈; 「농림해양수산분야」에는 농업․농촌, 임업․산촌, 해양수산․어촌;「수송 및 교퉁분야」에는 도로, 해운․항만, 항공․공항, 대중교통․물류 등이 있다.

2011년과 2012년 세출예산의 구성비를 살펴보면 주요사업 중 1% 이상 증가된 사업이 없다는 것을 발견할 수 있다. 이것은 제주도 살림의 경직성이 높다는 것을 의미하고 있다. 경직성 경비가 많을 경우, 지방재정은 자율적 재정운용이 어려워지고 인건비나 물건비, 특정한 용도에 매년 일정한 예산을 사용하여야 한다. 이렇게 세출용도가 한정되어 있는 것은 국고보조금 등 국가가 지정한 사업을 수행해야 하기 때문이다.

<표 6> 2012년도 제주지역 기능별 세출 현황

단위: 억원

구분		2011년		2012년
		금액	구성비	금액	구성비
총계		28,532	100%	30,763	100%
1	일반공공행정	3,501	12.27	3,747	12.18
2	공공질서 및 안전	1,220	4.27	1,264	4.11
3	교육	2,998	1.05	404	1.31
4	문화 및 관광	1,395	4.89	1,756	5.71
5	환경보호	3,138	11.0	3,251	10.57
6	사회복지	4,794	16.80	5,419	17.62
7	보건	289	1.01	287	0.93
8	농림해양수산	3,810	13.35	4,183	13.60
9	산업․중소기업	824	2.89	890	2.89
10	수송 및 교통	3,421	11.99	3,400	11.05
11	국토 및 지역개발	1,511	5.30	1,465	4.76
12	과학기술	3	0.01	12	0.04
13	예비비	232	0.81	246	0.80
14	기타	4,094	14.35	4,438	14.43

* 자료: 제주도 세입세출예산서

제주도가 실제 사용하고 있는 예산은 증가하고 있지만 자율성과 재량을 가지고 사용할 수 있는 예산이 증가되지 않고 있기 때문에 제주도 재정의 취약성이 매년 심화되고 있다. 이것은 제주도가 지방자치를 확대․강화하고 있지만, 실제 재정분야 있어서는 중앙정부에 의존하는 정도가 높아지고 있어 중앙재정에의 예속화 내지 종속화의 위험성도 내포하고 있음을 의미하고 있다.

제주도 예산 중 법정필수경비(인력운영비, 조직운영경비, 법정경비, 예비비, 중앙지원사업)를 제외하고 2012년 일반회계 중 실질적으로 각종 사업을 위해서 사용할 수 있는 가용재원은 2,850억원으로 나타났다. 가용재원의 추이를 살펴보면, <표 7>에서와 같이 2009년 4,634억원 2010년 3,331억원, 2011년 2,720억원으로 매년 감소하고 있어 제주도가 신규 사업을 시행할 여력이 점점 감소하고 있다.

제주도 재정진단(20110

<표 7> 제주도 일반회계 가용재원 현황 및 추계

2009년	2010년	2011년	2012년
4,634억원	3,331억원	2,720억원	2,850억원

* 자료: 제주도 재정진단(2011)

지금까지 살펴본 제주도가 사용하는 예산이외에 제주도 교육청은 2012년도 7,010억원을 사용한다. 이 예산 중 80.55%(5,841억원)는 중앙정부로 내려오는 이전수입이고, 16.1%에 해당하는 1,168억원(지방교육세 포함)은 제주도로부터 제주도교육청으로 이전되는 수입이다. 제주도 교육청의 자체수입은 전체 예산 중 1.7%에 해당하는 120억원에 불과하다.

나머지 1.8%에 해당하는 재원은 전년도 이월금인 약134억원이다.

IV.  제주도 예산 결정과정

예산과정은 예산의 편성, 심의, 집행, 그리고 결산으로 이루어진다. 이 과정을 통해 구체적으로 재원의 배분이 이루어지며, 다양한 사람들이 참여하여 예산을 결정한다. 제주도의 예산은 매년 제주특별자치도 집행부에 의하여 편성(예산편성)되고 제주특별자치도 의회의 심의․의결(예산심의)을 거쳐 확정된다. 제주특별자치도는 확정된 예산을 집행(예산집행)하며, 집행이 완료 된 후 결산안을 준비하여 제주특별자치도의회의 결삼심사를 받는다. 제주특별자치도의회가 결산안을 승인하면 제주특별자치도의 예산집행 책임이 해제되고 당해 연도 예산의 절차와 기능은 종결된다. <그림 2>와 같이 예산편성에서 책임해제에 이르는 일련의 과정을 예산 과정 혹은 예산 절차라고 한다.

<그림 2> 예산과정과 주체

과정		예산편성	⇒	예산심의	⇒	예산집행	⇒	결산심사
주체		제주도청		제주도의회		제주도청		제주도의회

이러한 예산과정에는 일정한 주기를 가지고 반복되는 특성이 있다. 이 과정을 예산의 주기 또는 예산의 순기(循期)라고 하는데 <표 8>에서와 같이 예산편성에서 결산까지는 3년이 소요된다. 또한 예산이 성립되어 효력을 가지는 기간이 있는데 이 기간을 회계연도(fiscal year)라고 한다. 회계연도가 중요한 것은 성립된 예산에 의해서 국가의 수입과 지출을 명백히 정리하는 데 기준이 되는 기간이 필요하기 때문이다.

<표 8> 예산주기의 국면

회계연도	2010년		2011년		2012년		2013년
2011년도 예산	편성 (11월 11일까지)	심의 (12월16일까지)	집행 (1.1~12.31)		결산심사 (6.30까지)		-
2012년도 예산	-		편성	심의	집행		결산심사
2013년도 예산	-		-		편성	심의	집행

1. 예산편성

제주도의 예산편성은 예산안을 작성하는 예산과정의 첫 번째 단계이다. 제주도는 이 과정에서 사용될 재원을 추계하고 기존의 사업 가운데 계속할 사업과 새로 착수할 사업을 선정하고 이에 소요되는 지출 규모를 확정한다.

제주도는 중기지방재정계획과 재정투․융자사업에 대한 심사를 토대로 예산을 편성하여야 한다. 그리고 ‘제주특별법’(제78조)과 ‘지방재정법’(제39조)에 의해 예산편성과정에 주민이 참여하여야 한다.

예산을 집행하는 각 실․국, 행정시 등 예산을 사용하는 부서는 예산주관부서(예산담당관실)에서 배정한 예산을 중심으로 예산요구서를 예산담당관실에 제출한다. 예산주관부서는 담당부서의 예산요구서의 설명을 듣고 제주도지사의 재정운영방침, 재정상황, 사업의 우선순위 등을 고려하여 예산요구액을 조정한다.

이와 같은 과정을 거쳐 편성된 예산안은 제주특별자치도지사에 의해 제주특별자치도의회에 제출된다. 예산안은 회계 연도 개시 50일 전인 11월 11일까지 제출되어야 한다.

2. 예산심의

제주도지사가 제출한 예산안에 대해 제주도의회는 예산심의과정에서 각종 사업계획을 사전에 검토하고 재정규모를 확정한다. 제주도 의회는 예산심의를 통해 제주도지사가 제안한 정책을 수정․보완․개정하는 정책결정 기능과 감독 기능을 수행하는 동시에 집행부에 대한 통제권을 행사한다. 이와 같은 예산심의란 주민의 대표기관인 지방의회가 집행기관이 제출한 예산안을 심의․의결하는 것으로, 이는 재정민주주의를 실현하려는 제도적 장치이다.

제주도의회는 예산심의과정에서 세입예산과 세출예산의 삭감, 비목의 삭제에는 제한이 없지만 집행기관인 제주도의 동의 없이는 새로운 비목을 설치하거나 증액할 수는 없다. 제주도의회는 회계연도 개시 15일 전(12월 16일)까지 예산안을 의결하여야 한다. 이와 같이 예산안이 의결된 때는 제주도의회 의장은 3일 이내에 이를 제주도지사에게 이송하게 되고 그 내용을 행정안전부 장관에게 보고한 후에 고시하여야 한다.

지방자치단체의 장(제주도지사)은 지방의회(제주도의회)의 예산 의결이 월권 또는 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정될 때에는 그 의결 사항을 송부받은 날로부터 20일 이내에 이유를 붙여 재의를 요구할 수 있다.

3. 예산집행

예산집행이란 제주도의회에서 의결․확정된 예산에 따라 수입을 조달하고 공공경비를 지출하는 일체의 재정활동을 의미한다. 즉, 예산집행은 일정 기간(월별, 분기별)에 걸쳐 지출원인행위를 할 수 있는 세출예산의 한도액을 통지하는 행위이다. 회계연도가 시작되면 확정된 예산은 그 공정성의 확보와 관련하여 지방의회의 의도와 재정한계를 엄수하기 위해 지방자치법과 지방재정법에 의거하여 집행되어야 한다.

그러나 특정한 상황이 발생할 경우 회계연도를 넘겨서 예산을 사용할 수 있도록 사고이월, 명시이월제도를 두고 있다. 또, 예산이 성립된 후에 여건이나 정세 변동에 탄력성 있게 적응할 수 있도록 예산의 이용, 전용 제도 등도 지방재정법은 규정하고 있다.

4. 결산 및 결산검사

결산이란 제주도의 한 회계연도 내의 수입과 지출의 실적을 확정적 계수로서 표현하는 행위이다. 제주도의회는 제주도가 제출한 예산안을 심의하는 것은 예산에 대한 사전적 통제인데 비해, 결산은 사후통제 수단이다. 그러므로 제주도의 결산승인권은 예산심의권과 함께 지방자치단체에 대한 중요한 재정적 통제수단이 된다. 제주도 의회는 결산의 검사․심의 과정에서 비록 위법․부당한 수입이나 지출이 발견되어도 그 자체를 무효로 하거나 취소할 수 없어서 결산은 법률적이라기보다는 정치적․역사적 산물인 것이다. 그렇지만 결산검사를 통해 그 심사 결과의 감사 활용과 익년도 예산안 심사에의 반영이 가능하므로 미래의 지방재정계획의 수립과 예산편성에 대한 적절한 수단으로 활용될 수 있다.

제주도지사는 지방자치법 제134조 제1항에 의거 출납폐쇄 후 80일 이내에 결산서 및 증빙서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원회의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 6월 말까지 결산서를 제주도 의회에 제출한다. 결산 승인은 이 결산서를 제주도의회가 의결함으로써 이루어진다. 결산은 단지 의회 승인으로 끝나는 것이 아니고, 그 결과가 해당 자치단체의 재정운영 상황을 한층 더 건전하게 하고 적정화하는데 도움을 주기 위한 것이다. 제주도지사는 제주도의회가 승인한 결산을 행정안전부 장관에게 보고하고 그 내용을 고시하여야 한다. 이와 함께 도지사는 조례가 정하는 바에 따라 매 회계연도마다 1회 이상 제주도 재정상황을 공시하여야 한다. 이상과 같은 절차가 완료되면 예산의 3년 주기는 종료된다.

2. 주민참여예산제도는 무엇이고, 어떻게 하면

활성화시킬 수 있는가?

임성일(한국지방행정연구원)

lsi@krila.re.kr

이 글은 임성일이 2011년에 발표한 글들을 토대로 수정⋅보완하는 한편 최근의 정부 정책동향

및 내용을 반영한 것임을 밝혀 둠

I. 서 론: 새로운 예산제도의 도입

1990년대 이후 세계의 많은 나라들은 강도 높은 공공부문의 구조변화를 경험하였다. 그것은 여러 가지 원인과 배경에서 비롯되었지만, 세계 각국이 공통적으로 지향하는 목표는 공공부문의 효율성과 투명성 그리고 책임성의 제고에 맞추어졌다.  공공부문의 개혁 과정에서 언제나 중요한 제도적 수단으로서 역할을 해온 것은 예산회계제도이다. 그런데 이번에는 예산회계제도 자체가 근본적인 변화의 대상이 되었다. 그 이유는 전통적인 예산회계제도로는 국민이 기대하고 시대가 요구하는 수준의 효율성과 책임성을 달성하기가 어렵다고 판단되었기 때문이다.

대다수의 선진국들은 2000년대의 진입을 전후로 과거 수 십 년간 운영해 왔던 품목별 예산제도(line item budget system)를 폐지하고 성과예산제도(performance- oriented budget system)를 선택하였다. 품목별 예산제도는 비교적 단순한 운영체제를 갖고서도 인건비, 물건비, 보험료, 이전경비 등 예산의 투입 요소를 체계적으로 관리해 내는 탁월한 장점을 지녔다. 하지만 품목별 예산제도는 예산의 투입요소에 초점을 둔 나머지 정부예산활동의 효율성과 성과 측정에 필수적인 산출물(output)이나 결과(results, outcome)를 체계적으로 관리할 수 있는 제도적 역량을 구비하지 못하였다. 즉, 품목별 예산제도는 효율과 성과를 추구하는 시대적 환경변화를 수용하고 적절히 대응할 수 있는 역량을 갖추지 못한 것이다.

세계의 많은 나라들이 성과예산제도로서 프로그램 예산제도(program budgeting)를 채택하였다. 프로그램 예산제도는 정부가 추진하는 정책과 사업을 중심으로 예산집행의 결과(산출물, 성과, 영향 등)를 극대화하고자 하는 예산관리시스템이다. 프로그램 예산제도 하에서는 조직과 예산의 투입 요소에 대해 미시적으로 엄격하게 통제하던 품목별 예산 형태의 예산관리방식은 약화되거나 사라진다. 반면에 조직과 정책 및 사업단위별로 예산 운영의 자율성과 유연성이 부여되고, 투입요소 대신 예산집행의 결과인 산출물과 성과를 중점적으로 관리하는 새로운 예산관리방식이 작동된다.

예산제도의 구조변화에 발맞추어 정부의 회계제도에도 일대 변화가 일어났다.  많은 나라들이 전통적인 현금주의(cash basis) 단식부기 회계를 포기하고 발생주의(accrual basis) 복식부기 회계 방식을 채택한 것이다. 이러한 제도 변화는 종전에 정부가 현금의 수입과 지출에 초점을 두고 재정을 관리하던 방식으로부터 자산, 부채, 순자산, 비용, 수익을 종합적으로 관리하는 체제로 그 영역을 확장 전환하였음을 의미한다. 이 과정에서는 성과관리에 필수적으로 요구되는 정부활동의 비용에 관한 정보가 전보다 객관적이고 풍부해지는 변화가 일어나고 있다.

우리나라의 지방자치단체는 2008년부터 품목별 예산제도를 폐기하고 사업예산제도(프로그램 예산제도에 해당함)를 실시하였다. 그리고 회계제도는 2007년도부터 발생주의 복식부기 회계제도를 공식적으로 도입하여 실시 중에 있다. 다만, 회계제도의 경우 당분간 발생주의 복식부기 회계와 현금주의 단식부기 회계를 병행해서 사용하는 것으로 정해졌다.

이러한 예산회계제도의 개혁과 그 차원은 조금 다르지만, 1990년대 중반 이후  두 유형의 예산제도가 세계적으로 선풍을 일으켰다. 그것은 다름 아닌 주민참여 예산제도(Participatory budgeting)와 성인지 예산제도(Gender responsive budgeting)이다. 이들 두 예산제도는 앞서 언급한 성과예산제도(프로그램예산제도 등)와 비교할 때 도입의 목적, 배경, 내용 등에서 차이가 난다. 성과예산제도는 정부의 재정관리 방식 전체에 변화를 가하는 것으로 재정의 효율성과 책임성을 향상시키는 데 그 목적이 있다. 이것은 소위 납세자가 부담하는 ‘세금의 경제적(돈) 가치(value for money)’를 극대화하는 문제와 깊은 관련이 있다. 이에 비해 주민참여예산제도는 정부의 재정활동에 대한 시민사회의 불만과 불신을 배경으로 창안된 것으로 정부의 가버넌스 체제에 변화를 초래하는 특성을 지닌다. 주민참여예산제도는 그 동안 예산의 결정과정에서 배제되었던 주민들을 예산편성 과정에 직접(또는 대표 선임을 통한 간접) 참여시킴으로써 주민의 수요를 적극적으로 반영하고 정부의 재정 책임성을 높이고자 하는데 그 목적이 있다. 이는 정부의 가버넌스 체제의 전환을 추구하며, 궁극적인 효과는 정부의 책임성 및 투명성 제고로 나타난다.

성인지 예산제도는 그 동안 예산의 계획과 편성 과정에서 고려되지 않았던 “성 변수(gender variables)와 성 관점(gender perspectives)”을 예산과정에 적극적으로 고려함으로써 재정의 사회적 형평성(양성 평등)을 높이고자 하는 배경에서 도입되었다. 성인지 예산제도는 예산의 편성과 집행이 남성과 여성, 소년과 소녀에게 미치는 의미와 영향을 객관적으로 파악해서 예산의 성별 차별적 영향(혜택)을 차단하고 시정하는데 그 목적이 있다. 성인지 예산제도는 재정운용 전반에 걸쳐 양성평등을  실현하는데 중점을 두지만, 그 효과는 정부활동의 책임성ㆍ참여ㆍ투명성 제고, 정부의 가버넌스 체제와 재정관리시스템 개선(Budlender and Hewitt, p. xi, p. 7), 그리고 거시경제의 성장과 안정성 기여 등으로 나타난다(Stotsky, p. 13).

<표 1> 지방자치단체 재정운용의 기반이 되는 예산제도

예산제도	주요 내용	비고
품목별 예산제도 (Line-item budget)	• 목적별 지출 통제 • 품목단위 투입요인 통제 • 관리자, 조직 자율성 없음 • 재정청렴성, 건전성 관리 효과	• 2007년 이후 제도 폐지 • 지난 수 십 년간 정부 공식 예산제도로 사용
프로그램 예산제도 (Program budget)	• 목적별 지출 통제 • 프로그램 단위 투입 통제 • 관리자, 조직 자율성 허용 • 재정성과관리 효과	• 2008년부터 공식 지방예산 제도(사업예산제도)로 채택, 실시 • 중앙정부: 프로그램 예산제도
주민참여 예산제도 (Participatory budget)	• 주민의 예산의사결정 관여 • 지출통제, 사업우선순위 조정 • 재정책임성, 투명성 제고 • 정부 가버넌스 체제 변화	• 2011년 9월부터 지방의 법정제도로 도입, 실시 • 중앙정부는 미 실시
성인지 예산제도 (Gender-responsive budget)	• 예산의 성별영향 분석 • 성 관련 세입ㆍ세출 통제 • 양성평등, 재정책임성 제고	• 2010년부터 중앙정부 실시 • 2013년부터 지방자치단체 실시

임성일(2011) 참조

주민참여 예산제도와 성인지 예산제도 모두 90년대 중반 이후 세계의 많은 나라에서 적극적으로 채택되어 발전 중에 있다. 우리나라는 근년에 두 예산제도에 관심을 두고 국가 차원에서 법제화를 강구하는 등 다소 뒤늦은 행보를 보였다. 하지만 매우 특징적으니 것은 비록 뒤늦게 시작하였지만, 두 제도 모두 법적 기반을 갖고서 중앙․지방정부 전 방위에 걸쳐 의무적으로 실시되는 점이다. 주민참여예산제도는 지방재정법에 의해 2011년 9월부터 전국의 지방자치단체들이 의무적으로 실시하도록 되어 있다. 성인지 예산제도는 시민사회(특히, 여성단체)의 노력에 힘입어 2006년도에 국가재정법을 통해 법제화가 이루어졌고, 2010년부터 중앙정부예산을 대상으로 제도의 실시가 이루어졌다. 지방자치단체의 경우 금년 초에 지방재정법이 개정되면서 2013년도부터는 전국의 모든 지방자치단체들이 의무적으로 성인지 예산제도를 실시하도록 되었다.

세계적으로 국가가 법 제정 및 정책 천명을 통해 주민참여 예산제도를 전국 단위로 의무화해서 실시하는 나라는 남미의 페루와 도미니카 공화국, 유럽의 영국, 그리고 우리나라 등 극소수에 불과하며(Rӧcke, p. 2, 임성일, 2011), 이것은 성인지 예산제도의 경우에도 크게 다르지 않다.

주민참여예산제도는 그 특성과 기본제약(정부와의 근접성 등)으로 인해 대부분의 나라에서 국가단위가 아닌 지방자치단체 단위에서 실시되고 있다. 그럼에도 불구하고 최근에는 주민참여예산의 정신과 목표에 입각해서 국가단위에서 동 제도를 활성화하려는 움직임이 감지되고 있다(Tanaka, 2007).

이와 같이 지방예산제도는 불과 몇 년 사이에 급격히 변화하고 있다. 중요한 사실은 최근에 새로 도입되었거나 도입 예정인 이들 예산제도가 상호 유기적인 관계를 유지하면서 개별 제도의 목적을 달성하도록 유도해야 하는 점이다. 비록 도입의 목적과 배경 면에서 차이가 있지만, 세 제도가 유기적인 연계성을 갖고서 착실히 추진될 경우 지방재정의 효율성과 책임성 그리고 투명성과 사회적 형평성이 높아지는 효과가 나타날 것이 분명하다. 그러므로 각 제도를 별개로 다루기보다 가능한  서로의 공분모를 발견해서 상호 협력적 시너지(synergy)를 극대화하는 노력과 접근이 절실히 요구된다. 예를 들어, 주민참여예산제도를 실시하는 과정에서 사업예산제도의 각 프로그램과 사업들을 상호 비교하는 접근을 취함으로써 사업우선순위를 주민의 수요에 맞도록 조정하는 것이다. 그리고 사업의 성과목표를 설정하고 예산사업의 진행 상태와 결과를 모니터링 하는 과정에서 주민의 역할을 강화할 수도 있다. 마찬가지로 주민이 예산편성에 관여하는 과정에서 주민의 관심대상사업이 남녀 간에 차별적 혜택을 초래할 수 있는 성인지 예산의 대상사업인지를 검토하고 그와 관련된 정책 권고나 의견을 제시하는 것도 그에 해당한다. 현행 사업예산제도는 지금까지 예산을 편성하고 사업의 목표와 내용 및 성과목표를 제시하면서 각 사업이 남성과 여성에게 미치는 파급효과에 대하여는 완전히 무관심하였다. 그러나 앞으로는 모든 정책과 사업에 대해 ‘성 인지 내지 성 관점(gender awareness, perspective)’의 렌즈를 끼고서 성별 영향 여부를 면밀히 검토하고 예산과정에 반영하여야 할 것이다.

한 가지 고무적인 사실은 종전의 품목별 예산제도 하에서는 주민참여예산이나 성인지 예산을 효과적으로 접목하기가 쉽지 않았으나, 정책과 사업 중심으로 예산을 운영하는 사업예산제도 하에서는 세 개의 예산제도가 상호 연계성을 가질 수 있는 구조적 여건이 조성된다. 그러므로 향후 과제는 사업예산시스템이 새로 도입되는 주민참여예산제도와 성인지 예산제도의 특성과 기능을 최대한 활성화시킬 수 있도록 예산구조의 공간을 유연하게 확장해 나가면서 각 제도가 하나의 체계와 정책 일관성을 갖도록 지방예산시스템을 재구조화하는 것이다.

<그림 1> 사업예산제도, 주민참여예산제도, 성인지 예산제도의 관계

주1: PB, GRB는 각각 주민참여 예산제도와 성인지 예산제도를 의미함.

주2: A, B, C, D는 각각 주민참여예산 대상사업, 성인지예산 대상사업, 주민참여예산ㆍ성인지예산 공통

대상사업, 일반예산사업(비 주민참여예산사업, 비 성인지예산사업)을 의미함.

주민참여예산제도는 전통적으로 정부(행정부)가 독점해 왔던 예산편성의 기능과 권한을 주민과 더불어 나누는 새로운 협력적 예산운영시스템이다. 이것은 제도와 관행에 의해 예산과정(budget process)에서 배제되었던 주민들을 예산이라는 광장에 불러 들여 일정한 관여와 영향력을 행사하도록 해주는 새로운 공적 장치이다. 주민에게 직접 또는 간접(자신이 지지하는 대표를 통해 간접)으로 예산의 계획, 편성, 집행 등 전 예산과정에 적극적으로 관여할 수 있는 기회와 여건이 주어질 경우 주민은 종전의 수동적, 방관자적 입장에서 능동적 주체로 변화된다. 그리고 정부는 그 동안 독점적 지위와 관료적 시각에서 예산을 편성해 왔던 관행과 타성에서 벗어나 주민수요에 민감하게 반응하고 예산의 성과관리에도 신경을 쓰게 된다. 이러한 반응과 변화는 총체적으로 정부의 재정 책임성(fiscal accountability)을 향상시키는 기제로 작동한다. 한마디로, 주민참여 예산제도가 본래의 취지와 의도대로 실현된다면 정부의 가버넌스 방식과 공적 책임성 측면에 신선한 변화의 바람이 일어나게 된다.

주민참여예산제도는 1989년에 브라질의 포르투 알레그레(Porto Alegre)시에서 처음 실시되었다. 동 제도는 일정 기간 브라질과 남미지역에서 활성화되다가 1990년대 중반 이후 전 세계로 확산되는 위력을 발휘하였다. 그 배경에는 무엇보다도 주민참여예산이 지향하는 바가 범세계적 공통 목표와 연계될 수 있고, 정부 재정운영에 대한 실망과 불만이 세계 보편적 현상으로 선ㆍ후진국 도처에 팽배해 있었기 때문인 것으로 분석된다. 이 점은 주민참여예산제도가 초창기에 남미의 개발도상국을 중심으로 활성화되던 것이 마침내 유럽을 통해 제도 확산의 탄력을 받게 된 사실을 통해서도 간파할 수 있다.

우리나라에서는 2003년부터 시민단체의 활동이 활발한 일부 자치단체를 중심으로 주민참여예산제도가 제한적 수준으로 실시되었다. 하지만 동 제도는 지난해에   법적 기반을 구축함에 따라 마침내 전국의 모든 지방자치단체들이 의무적으로 시행해야 하는 새로운 예산운영시스템으로서 그 중요성을 갖게 되었다. 이는 주민참여예산제도가 종전의 소극적, 제한적 운영방식에서 벗어나 적극적, 경쟁적 방식으로 활성화될 수 있는 새로운 공간으로 나서게 됨을 의미한다. 이러한 국면 전환의 상황에서 가장 중요한 것은 주민참여예산제도가 본질적으로 추구하는 목표와 과정들이 주민, 행정부, 의회, 시민사회, 언론 등 이해 당사자들에게 올바로 인식되고 이해되는 일이다. 새로운 제도가 도입될 때마다 가장 우선적으로 요구되는 것이 제도의 개념과 목표에 대한 인식 및 태도 변화인데, 이는 주민참여예산제도의 경우도 예외가 아니다. 제도의 운영과 관련된 내용과 절차와 기법에 관한 사항들도 중요하지만, 이들은 학습과 경험을 통해 충분히 체득할 수 있는 성격에 속한다. 주민참여예산에 대한 인식과 이해가 공고해질 때 제도가 실질적으로 작동하게 되고 나아가 지방재정의 운영이 한층 더 유연하고 조화로운 상태로 변화될 수 있다.

2011년 초(3. 8)에 주민참여예산제도를 의무화하는 법안(지방재정법 개정안)이 국회를 통과하였으며, 그 핵심 내용은 지방재정법 제39조(지방예산편성과정에 주민참여)에 명기되어 있다:

① 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행하여야 한다.<2011. 3. 8 개정>

② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 예산편성과정에 참여한 주민의 의견을 수렴하여 그 의견서를 지방의회에 제출하는 예산안에 첨부할 수 있다.<2011. 3. 8 신설>

주민참여예산제도는 개념과 취지 면에서 분명 참신성과 잠재력을 지니고 있다. 그러나 이것을 우리의 지방자치 현실에 접목시키는 과정에서는 극복해야 할 크나큰 장애요인과 과제들이 많이 있다. 그리고 이들의 상당 부분은 시간을 필요로 한다. 따라서 지방자치단체들은 중장기 시야와 계획을 갖고서 주민참여 예산제도의 도입에 임하는 것이 현명하다. 제도 도입과 관련하여 대두되는 가장 큰 과제는 어떻게 하면 불특정 다수인 주민들을 참여예산의 광장으로 불러들일 수 있을 것인가에 관한 문제이다. 이는 참여예산의 성공사례로 꼽히는 브라질의 지방정부나 서구의 도시들도 제도 도입의 초기에 예외 없이 경험한 난제 중의 난제이다. 그리고 누가 주민을 대표해서 최종적으로 예산편성에 영향력을 행사하는 권한을 갖도록 해줄 것인가에 대한 문제도 핵심쟁점으로 부각된다(이는 참여자의 주민 대표성 문제와 주민의 의견ㆍ수요ㆍ선호 대표성 문제를 내포한다). 대표성 문제가 어느 정도 해소되더라도 그 다음으로 극복해야 할 것은 주민이 예산과정 중 어떤 단계와 수준과 범위에 참여해서 의사결정에 영향력을 행사하는 것이 합리적인가를 결정하는 문제이다. 이와 관련하여 예산관여 영향력의 공정성(불평등 영향력)과 효과성 문제가 뒤따른다. 그리고 자치단체장과 지방공무원의 인식전환 문제, 예산참여 주민과 대의민주주의의 실천기구인 지방의회와의 관계설정 문제도 민감한 사안으로 떠오른다. 그 밖에 제도의 운영과 관련되는 비용-혜택(cost-benefit) 문제를 비롯하여 각종 절차와 기법 및 교육과 관련된 문제들도 극복해야 할 과제이다.

흔히 민주주의는 비용이 많이 소요되는 제도라고 말한다. 하지만, 주민참여예산제도가 내포하는 긍정적 효과와 장점에도 불구하고 그 실시과정에서 사회적 비용이 과도하게 소요된다면 제도의 실시 양태를 일정한 수준에서 조정하는 것이 합리적이다.

이러한 문제 인식을 가지면서 이 글은 주민참여예산제도의 기본 개념에 대하여 소개하면서 동 제도가 우리나라의 지방예산 운영시스템과 적절히 조화를 이루면서 활성화될 수 있는 방안을 모색하는데 그 목적이 있다. 이러한 목적 아래 이 글에서는 주민참여예산제도의 의의와 순기능에 대해 살펴보는 한편 동 제도의 실시 과정에 잠복해 있는 위험성에 대하여도 기술하고 있다. 그리고 이 글은 주민참여예산제도의 실시 과정에서 보편적으로 직면하게 되는 주요 쟁점들(주민 대표성, 주민의 예산과정 참여 시기ㆍ수준ㆍ범위, 시민위원회의 객관적 위상과 운영, 지방자치단체장 및 공무원의 인식, 지방의회와의 관계 등)에 대해 종합적으로 점검하면서 이들을 슬기롭게 극복할 수 있는 제도적 조건 정비와 발전전략에 대해 기술하고 있다.

II. 주민참여예산제도의 개요와 우리나라의 운영실태

1. 주민참여예산제도의 개요

1) 정의와 개념

주민참여예산제도를 정의하기는 쉽지 않지만, 그것은 대체로 다음의  내용을 핵심 개념으로 포함하고 있다. 우선, 전통적으로 지방자치단체(집행부)가 독점해 왔던 예산편성 활동에 주민이 직접 관여해서 영향력을 행사하는 특성을 갖는 점이다. 그리고 주민참여예산은 의사결정권한의 일부가 행정부로부터 주민에게 이전되는 분권적 권한이양(empowerment)의 성격을 지닌다. 마지막으로, 주민참여예산제도는 권한의 공유나 이양 못지않게 집행부, 지방의회와 주민 사이의 의사소통 강화에 그 본질이 있다. 다시 말해서, 주민참여예산제도가 의사소통 내지 진정한 “대화의 가치(value of dialogue)”를 예산편성이라는 의사결정 과정에 투입시킨 것을 의미한다. 따라서 주민참여예산제도를 실시하는 과정에서는 예산과 관련된 다양한 “주민의 투입(citizen input)”과 지속적인 의사소통 그리고 계속되는 주민의 피드백을 활성화시키는 일이 매우 중요하다.

실천적 관점에서 보면 주민참여예산의 범위는 상당히 광범위하다. 넓은 의미에서의 주민참여예산은 지방자치단체의 이용 가능한 재정자원의 배분 및 사용과 관련되는 의사결정에 주민의 직접적인 관여를 허용하는 제도적 장치라고 말할 수 있다. 이에 비해 좁은 의미에서의 주민참여예산은 지방자치단체의 이용 가능한 재정자원의 사용에 대해 주민이 단순한 의견과 선호를 표현하는 제도적 장치라고 말할 수 있다. Sintomer 외에 의하면 주민참여예산제도는 재정의 계획 및(또는) 배분과정에 비 선출 주민들의 참여를 허용하는 제도적 장치로서 제도의 운영과정에 다음의 다섯 가지 판단준거가 포함되는 것으로 정의된다(Sintomer 외, p. 168). 그것은 (1)재정과 예산 차원에 대한 논의, (2)도시 수준의 연계(또는 선출기구와 행정권한을 보유한 자치구 수준의 연계), (3)계속 반복되는 과정적 특성, (4)특정한 모임, 포럼 성격의 공공심의 형태를 포함하는 과정, (5)산출물에 대한 책임성 요구이다.

요약하자면, 주민참여예산제도는 주민자치 이념을 재정분야에서 구현하는 새로운 지방 가버넌스(governance)의 한 형태로서 참여 민주주의의 실현, 집행부 재정권한의 주민 공유, 집행부 기능의 유연한 보완, 지방정부와 주민간의 새로운 소통경로 개설, 대의민주주의제도의 보완적 기제 등의 의미를 지닌다.

2) 제도의 도입 배경

주민참여예산제도가 도입된 배경에는 정부의 재정활동 성과에 대한 국민의 불신, 정부실패와 공공부문의 비효율성, 재정 투명성 부족, 집행부의 예산편성기능 독점에 따른 부작용과 같은 사회적 병폐현상의 만연과 이를 개선하려는 시민사회의 개혁적 시도가 자리하였다. 이러한 배경과 시민사회의 시도와 관심은 국가마다 차이가 있다. 그 결과 주민참여예산제도는 각 국의 여건과 관심사에 따라 그 초점과 운영 형태를 달리하고 있다. 하지만 한 가지 공통적인 것은 주민복지 극대화를 모색하는 재정 메커니즘이 제대로 작동하지 않는 것을 간파한 시민사회가 주민참여예산제도를 통해서 그것을 정상화 시키려는 시도를 하고 있다는 점이다. 이는 한편으로 정부실패와 같은 공공부문의 비효율성과 책임성 결여에도 기인하지만, 또 다른 한편으로 정보공개의 부족 등 정부와 주민 사이의 긴밀한 소통의 부재에 기인하기도 한다. 남미와 유럽의 경험을 토대로 할 때, 실제로 어떤 관점에 초점을 두는지에 따라 주민참여예산제도의 운영방식 그리고 발전방향이 크게 달라지고 있음을 간파할 수 있다. 이것은 앞으로 주민참여예산제도를 본격적으로 실시하게 될 우리나라의 향후 진로 결정과 관련하여 의미하는 바가 크다.

3) 제도의 확산과 형태의 다양화

주민참여예산제도는 브라질의 포르트 알레그레(Porto Alegre)시에서 최초로 도입되었고, 차츰 그 운영이 성공 사례로서 인정을 받으면서 세계적인 주목을 끌게 되었다. 동 제도는 남미지역으로 급속히 전파된 다음 대륙을 넘어 유럽, 아시아, 아프리카 등 전 세계로 확산되었다. 남미지역의 경우 16,000 여개의 도시 중 1,000개 이상의 도시에서 주민참여예산제도를 실시 중에 있고, 서유럽의 경우 2008년 현재 100개 이상의 도시들이 주민참여예산제도를 실시하고 있다. 그 중에는 스페인의 세비예(Seville)와 같이 인구 70만 명이 넘는 대도시를 비롯해서 파리, 로마, 리스본, 베를린의 자치구(district)들이 포함되어 있다(Sintomer 외, p. 164).

주민참여예산제도는 세계적인 확산 과정에서 각국이 처한 사회ㆍ경제ㆍ문화적 환경의 차이로 인해 다양한 형태의 제도적 변형을 배태하였다. 브라질과 남미의 경우 주민참여예산제도가 부패한 지방의회에 대한 견제기능을 주도적으로 담당한 것과는 달리 유럽과 아시아의 경우 주민참여예산제도는 대의민주주의의 한계 극복(서유럽), 민주주의 경험 향상(동유럽, 중앙 유럽) 등 목적과 형태면에서 다소 변형된 형태로 발전 중에 있다(안성민ㆍ최윤주, p. 1371). 특히, 주민참여예산제도를 창안한 브라질의 포르트 알레그레시의 경우 오랜 역사적 뿌리를 지닌 브라질 사회의 후견 정치(patronage politics), 사회 불공평, 부패를 근절시키고자 하는 사회적 욕구와 노력의 일환으로 참여예산제도가 급격히 부상하면서 발전된 데(World Bank, p. 1; Sintomer 외 p. 166) 반해 유럽의 경우는 그와 상당히 다른 사회적 환경과 실시 경로를 거쳐 발전 중에 있다는 사실은 매우 흥미롭다.

브라질 등 대부분의 남미 국가(유럽의 일부 지역)에서는 참여예산제도가 빈곤층, 사회적 약자, 소외자 등을 배려하고 이들의 예산과정 참여를 독려하는데 중점을 두는 경향이 있다. 이러한 관계로 참여예산을 “빈곤자 배려 예산(pro-poor budgeting)”이라고 칭하기도 한다.

각국의 경험을 살펴보면, 단일 내지 세계 보편적인 참여예산제도 모델이 존재하지 않음은 분명하다. 이것은 전 세계적으로 참여예산제도의 기본 취지와 골격은 유지하되, 국가와 지역별로 다양한 형태의 참여예산제도가 발전 중에 있는 현상이 이를 뒷받침해 준다(Dept. for Communities and Local Government, p. 5). 이러한 사실은 우리의 경우에도 한국적 특성 특히, 각 지역별 여건에 맞는 보다 유연한 형태의 주민참여예산제도가 운영될 수 있음을 시사한다.

Sintomer 외(2008)는 유럽의 주민참여예산제도를 논하면서 다음의 여섯 가지  이상형 모델들을 제시하고 있다(pp. 164-178).

①유럽형 포르투 알레그레(Porto Alegre adapted for Europe)

②조직적 이해관계의 대표(representation of organized interests)

③지방 및 도시 수준의 커뮤니티 자금(community funds at local and city level)    ④관민 협상테이블(public/private negotiation table)

⑤재정에 관한 의견수렴(consultation on public finances)

⑥근린참여(proximity participation)

이 중에서도 특히, “유럽형 포르투 알레그레 유형”과 “지방 및 도시 수준의 커뮤니티 자금 유형” 모델은 시민들이 직접 또는 위임방식에 의해 의사결정권한을 보유하는 “권한이양 참여 가버넌스(empowered participatory governance)”의 특성을 지니는 것으로 전통적 세 권력을 넘어 ‘제4의 권력(a fourth power)’으로 발전할 가능성이 있는 것으로 간주된다. 나머지 모델들 또한 각자의 특성과 강점을 지니는데, 무엇보다도 행정개혁을 유도할 수 있는 잠재력을 보유하는 공통점을 지닌다(Sintomer 외, p. 164).

2. 우리나라의 주민참여예산제도 실시 현황

1) 제도의 도입과 실시 현황: 주민참여예산제도 법제화 이전

우리나라에서는 시민사회의 영향에 의해 2003년부터 주민참여예산제도가 면모를 보이기 시작하였다. 당시 정부(현재의 행정안전부)는 2003년 7월에 지방예산편성지침을 통해 주민참여형 예산편성제도를 권장하였고, 이를 계기로 일부 선도 지방자치단체들이 관련 조례를 제정하면서 공적 제도로서 실시되었다. 그 후 정부는 주민참여예산제도 표준조례(안)를 통보하고(2006. 8), 주민참여예산제도 조례모델(안)을 제시(2010. 10)하는 등 제도의 활성화를 위한 기반 구축에 노력을 기울였다. 주민참여예산제도는 지방재정법(제39조)과 동법 시행령(제46조)에 법적 근거를 두고 있다. 동 법령에서는 지방예산의 편성과정에 주민참여의 문호 개방과 절차를 마련할 것과 아울러 주민의 참여범위와 운영절차 및 방법 등에 관한 세부 실시사항을 조례로 정할 것을 의무사항으로 규정하고 있다.

2003년 8월에 광주광역시 북구가 최초로 주민참여예산제도를 실시하였다(도입 당시에는 관련 조례를 제정하지 않았다).

주민참여예산제도 운영조례의 제정은 광주광역시 북구와 울산광역시 동구 등을 필두로 차츰 전국적으로 확산되기 시작하였고, 2010년 말에는 전국에서 총 103개 지방자치단체(전체의 42.2%)가 조례를 제정하기에 이르렀다. 당시의 조례 제정 현황을 살펴보면, 지역별로는 광주와 전남이 전국에서 가장 높은 주민참여예산 조례제정 비율을 보인 반면 서울, 부산, 인천, 충남 지역에 속하는 자치단체의 조례제정 비율이 상당히 낮은 것으로 나타났다. 그러나 2011년 9월부터 주민참여예산제도가 법적 제도로서 공식 출범한 이후 전국의 자치단체들은 서둘러 관련 조례를 제정하기 시작하였다. 2012년 3월 현재는 거의 모든 자치단체들이 주민참여예산제도 조례의 제정을 완료한 것으로 파악된다.

2) 주민참여예산제도 도입 이후 현상: 조례 제정 및 위원회 구성

현재는 주민참여예산제도가 의무적 예산제도로 도입된 지 불과 6개월 남짓한 시점이어서 동 제도의 활성화 상태와 본질적 문제에 대해 객관적으로 파악할 수는 없다. 다만, 그 동안 있었던 조례 제정의 유형과 예산위원회의 구성 현황에 대한 기초 정보를 통하여 전체 자치단체의 운영기조와 분위기를 대략적으로 판단해볼 수는 있다. 현재로서는 다수의 지방자치단체들이 조금 소극적이면서 조심스럽게 주민참여예산제도의 첫발을 내딛고자 하는 경향이 있어 보인다. 이러한 사실은 조례 제정의 유형과 예산위원회의 구성 현황에 대한 자료를 통해 일정 부분 간파할 수 있다.

행정안전부의 자료에 의하면 2011년 12월 말 현재 전국의 대부분 지방자치단체들이 주민참여예산제도의 도입에 필요한 조례의 제정을 완료한 것으로 파악되고 있다. 그리고 조례의 제정에 있어서는 앞서 살펴본 행정안전부 제시 모델 중 첫 번째 모델(모델 1)을 가장 많이 선택한 것으로 나타났다. 지방자치단체들 중에서 조례를 채택하지 못한 3개 자치단체를 제외하면 134개 자치단체가 모델 1을 채택하였고, 그 다음으로 모델 2 채택 자치단체 72개, 그리고 모델 3 채택 자치단체 34개 인 것으로 파악된다(<표 2> 참조).

<표 2> 주민참여예산제도 운영 조례 제정 현황(2011년 12. 31일 기준, 단체 수)

구분	조례제정 대상			조례제정 현황			조례제정 유형
	계	광역	기초	계	광역	기초	1유형	2유형	3유형
계	244	16	228	239	15	224	134	72	35
서울	26	1	25	25	-	25	8	12	5
부산	17	1	16	17	1	16	4	11	2
대구	9	1	8	9	1	8	8	1
인천	11	1	10	11	1	10	2	4	5
광주	6	1	5	6	1	5		2	4
대전	6	1	5	6	1	5	3	2	1
울산	6	1	5	5	1	4	2	1	2
경기	32	1	31	31	1	30	15	9	7
강원	19	1	18	19	1	18	11	5	3
충북	13	1	12	13	1	12	8	4	1
충남	17	1	16	17	1	16	10	7
전북	15	1	14	15	1	14	12	1	2
전남	23	1	22	23	1	22	12	8	3
경북	24	1	23	24	1	23	21	3
경남	19	1	18	19	1	18	18	1
제주	1	1	-	1	1	-		1

자치단체	조례유형			예산위원회 등 구성
	모델 1	모델 2	모델 3	예산위원회	분과위원회	예산학교	연구회
계	134	72	35	107 (5,684명)	34	17	7

자료: 행정안전부

주민참여예산제도의 운영 내실화와 관련이 있는 예산위원회 등의 구성을 파악하면 다음과 같다. 예산위원회를 설치한 지방자치단체는 107개이고, 그 다음으로 분과위원회 34개 자치단체, 예산학교 17개 자치단체, 그리고 연구회 7개 자치단체로 파악된다. 전체의 절반이 넘는 지방자치단체들이 예산위원회를 구성하지 않고 있는데, 이에 대하여는 추후 심층 분석을 통해 주민참여예산의 운영 실태를 보다 객관적으로 파악할 수 있을 것이다.

조례를 제정한 자치단체의 경우에도 제도의 운영 실태는 지방자치단체별로 상당한 차이와 다양성을 보이고 있다. 구체적으로, 주민의 예산참여 방식은 주민의견 수렴방식(공청회·간담회·설명회·설문조사 실시 등), 운용의 적극성(주민의 예산참여 범위와 내용의 수준, 주민의 의견반영 방식 등), 주민 참여도, 이해관계자(자치단체장, 주민, 시민단체, 공무원, 의회 등)의 인식 및 관련교육 실시, 실질적 효과 등의 측면에서 자치단체 간에 상당한 차이가 존재한다. 예를 들면, 예산편성과 관련되는 공청회, 주민설명회, 설문조사에 주력하는 자치단체들이 있는 가하면, 이들 수단의 활용을 포함해서 시민위원회와 예산학교 등을 적극적으로 가동하는 자치단체들도 있다. 현재 주민참여예산제도를 적극적으로 실시하는 지방자치단체들은 대부분 주민참여예산위원회는 물론 지역별로 주민참여예산지역회의, 분과위원회, 주민참여예산협의회, 예산학교 등에 관한 세부규정을 제정해서 실천하고 있다.

지금까지의 경험에 의하면 통계상으로는 많은 자치단체들이 주민참여예산제도를 실시하고 있지만, 실제로는 동 제도의 핵심주체인 지역주민의 참여도가 매우 저조하였다. 이와 같은 현상이 나타나는 배경에는 지방자치단체(장)의 인식 부족 내지 소극적 접근, 주민의견의 수렴⋅반영 절차의 정교성 미흡, 주민의식 및 주민의 참여유인 부족, 주민⋅시민단체의 전문성 결여 등이 주된 원인으로 작용하고 있다. 그 밖에도 물리적⋅지역적 여건에 따른 참여의 어려움, 시간 할당에 대한 기회비용 등의 요인들도 지적될 수 있다. 이러한 현상과 원인은 이제 제도가 본격적으로 도입되는 마당에서 근본적으로 개선되어야만 한다.

주민참여예산제도를 적극적으로 실시하고 있는 지방자치단체들은 무엇보다도 지역 시민사회(시민단체)의 강한 요구와 열망 그리고 자치단체장의 강력한 정책의지에 의해 추동력을 확보하는 것으로 파악된다. 안성민⋅최윤주는 우리나라에서 주민참여예산제도가 도입된 배경을 지방자치단체장의 추진 의지, 지역시민단체 및 시민의 제도도입 요구, 참여정부(노무현 정부)의 제도 도입 권고의 세 가지로 압축하고 있다. 최상한(2010)의 연구에 의하면 지역적 확산, 자치단체장의 진보성향, 단체장 득표율, 시민단체 수, 인구수, 중앙정부지원이 지방정부의 주민참여예산제도 채택과 확산에 영향을 미치는 것으로 파악되었다.

이와 비슷한 주장과 실증분석 사례는 참여예산제도를 연구한 외국의 다수 문헌에서도 쉽게 발견된다. 이들은 주민참여예산제도의 여러 가지 성공요인을 지적하면서 한결 같이 지방자치단체(장)의 헌신과 정치적 의지 그리고 지역시민사회의 역량(civil society capacity)을 가장 중요한 요인으로 강조하고 있다. 그 외에 재정관리 역량, 주민과의 의사소통 역량, 재정적 여유 공간(fiscal space), 명확한 게임 규칙, 지역사회조직, 분명한 지리적 구조(geographical structure), 성과실현에 대한 중장기 인식, 반복적 참여활동에 대한 가치 인정 등이 참여예산의 성공요인으로 지적되고 있다(Oxfam, World Bank 등). 이러한 성공요인들은 금년 후반부터 주민참여예산제도가 전국 단위에서 본격적으로 실시될 예정인 우리의 현실에 시사하는 바가 많다.

2) 주민참여예산제도 운영조례 모델(안)

현재 중앙정부가 제시하는 주민참여예산제도의 운용조례 모델안은 세 유형이며, 지방자치단체는 제시된 모델안을 토대로 지역의 실정에 부합하는 조례를 구체적으로 제정할 수 있다(<표 3> 참조). 운영조례 모델은 기본적으로 목적, 용어 정의, 법령준수의무, 자치단체장의 책무, 주민의 권리, 운영계획 수립 및 공고, 의견수렴 절차, 의견 제출, 결과 공개, 주민참여예산위원회 등에 관한 내용을 제시하고 있다.

운영조례 모델안에 의하면 주민참여예산제도의 목적(제1조)은 주민의 예산편성과정 참여 보장과 예산 투명성 증대에 있다. 이러한 목적은 예산편성단계부터 주민의 정보접근성과 의견표명 기회를 높여 주민의 참여를 보장해 주어야 하는 지방자치단체장의 책무(제4조)로 이어진다. 이를 위해서 지방자치단체장은 예산편성방향, 주민참여예산의 범위, 주민의견수렴 절차 및 방법 등을 종합적으로 규정하는 주민참여예산운영계획을 수립하여 인터넷 홈페이지, 게시판 등을 통하여 일정 기간 공고해야 한다(제6조). 그리고 지방자치단체장은 예산편성에 대한 주민의견 수렴을 위해 설명회, 공청회, 토론회 등을 개최할 수 있고, 필요시 주요사업에 대한 서면 또는 인터넷 설문조사 및 사업공모 등을 통해 의견을 수렴할 수 있다(제7조). 그 밖에 운영조례 모델안에서는 주민참여예산운영계획에서 정하는 바에 따른 예산편성관련 의견 제출(제8조), 자치단체장의 의견수렴 결과 인터넷 홈페이지 등 공개(제9조)에 관한 사항을 다룬다. 특히, 제10조에서는 지방자치단체장이 예산편성에 대한 주민들의 의견을 수렴하고 주민참여예산제도의 효율적 운영을 위해 위원회, 협의회, 연구회 등을 둘 수 있도록 규정하고 있다(위원회의 기능, 구성, 운영방식, 기타 사항에 대한 구체적인 내용들은 제10조 이하에서 제시되고 있음). 운영조례 모델안에서는 주민참여예산위원회의 기능을 예산편성 방향에 대한 의견 제출, 예산편성에 대한 의견의 수렴 집약 활동, 기타 위원회의 목적 달성을 위한 활동 등에 중점을 두고 있다.

<표 3> 주민참여예산제도 운영조례 모델 안

자료: 행정안전부

구분	모델 안 비교
	모델 안 1	모델 안 2	모델 안 3
총칙 운영계획 위원회 지원 기타 부칙	제1조(목적) 제2조(용어의 정의) 제3조(법령준수의무) 제4조(시장의 책무) 제5조(주민의 권리) 제6조(운영계획 수립 및 공고) 제7조(의견수렴 절차 등) 제8조(의견 제출) 제9조(결과 공개) 제10조(위원회 운영 등) 제11조(시행규칙) 부 칙	제1조(목적) 제2조(용어의 정의) 제3조(법령준수의무) 제4조(군수의 책무) 제5조(주민의 권리) 제6조(운영계획 수립 및 공고) 제7조(의견수렴 절차 등) 제8조(의견 제출) 제9조(결과 공개) 제10조(주민참여예산위원회) 제11조(위원회의 기능) 제12조(위원회 구성) 제13조(위원회의 운영) 제14조(연구회 운영 등) 제15조(시행규칙) 부 칙	제1조(목적) 제2조(용어의 정의) 제3조(법령준수의무) 제4조(구청장의 책무) 제5조(주민의 권리) 제6조(운영계획 수립 공고 및 적용범위) 제7조(의견수렴 절차 등) 제8조(의견 제출) 제9조(결과 공개) 제10조(위원회 구성) 제11조(위원의 위촉 및 임기) 제12조(위원장 및 간사의 직무) 제13조(기능) 제14조(운영원칙) 제15조(분과위원회) 제16조(회의 및 의결) 제17조(회의록 공개의 원칙) 제18조(해촉) 제19조(의견청취) 제20조(관계기관 등의 협조요청) 제21조(주민참여 등 홍보) 제22조(위원에 대한 교육) 제23조(재정 및 실무지원) 제24조(시행규칙) 부 칙

운영조례 모델안은 주민참여예산의 운영과 관련된 필수기본사항에 대해 나름대로 잘 제시하고 있으나, 자치단체 수준별 차이와 지역 특수성 내지 고유성을 반영하는 내용에 대해 다루지 못하는 한계를 지니고 있다. 현실적으로 주민참여예산제도가 도시지역과 농촌지역, 대도시와 중소도시, 자치단체의 계층 수준, 기타 인구ㆍ사회ㆍ자연적 여건 등에 따라 제도의 운영방식과 핵심쟁점에 있어서 중요한 차이가 나타날 수 있음을 인식할 때, 각 자치단체는 표준모델을 준거로 하되 지역의 실정을 충실히 반영하는 조례를 제정하는 접근을 취하는 것이 합리적이다. 이 점은 향후 중앙정부가 기존의 운영조례 모델을 상당 수준 수정ㆍ보완해 주어야 할 필요가 있음을 시사한다.

지난해 초(2011. 3. 8)에 주민참여예산제도를 의무화하는 법안(지방재정법 개정안)이 국회를 통과하면서 동 제도는 확실한 추동력을 갖게 되었다. 세계적으로 보아 국가가 법 제정 및 정책 천명을 통해 참여예산제도를 의무화 한 나라는 남미의 페루와 도미니카 공화국, 그리고 유럽의 영국 등 극소수에 불과한 것으로 파악된다( Rӧcke, p. 2). 이러한 사실은 우리나라가 주민참여예산제도의 법제화에 관한 한 세계에서 몇 손가락 안에 꼽히는 국가임을 의미한다. 이와 같은 법적 장치로 인해 주민참여예산제도는 이제 국가재정제도로서의 위상을 갖게 되었고, 동시에 제도 활성화를 위한 추진력을 갖게 되었다. 이를 계기로 그 동안 소극적으로 대응해 왔던 제도가 적극적 대응체제로 변화되고, 지역적 제도의 위상에서 벗어나 명실상부한 국가적 제도로서 자리매김을 할 것으로 전망한다. 이것은 주민참여예산제도가 보다 열린 공간에서 주목을 받고 비판적 검증을 받을 가능성이 높아지는 것을 의미하는 동시에 동 제도가 추구하는 목표를 실질적으로 달성할 수 있는 기회가 주어지는 것을 의미한다.

지방재정법 제39조(지방예산편성과정에 주민참여)

① 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행하여야 한다.<2011. 3. 8 개정>

② 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 예산편성과정에 참여한 주민의 의견을 수렴하여 그 의견서를 지방의회에 제출하는 예산안에 첨부할 수 있다. <2011. 3. 8 신설>

3. 주민참여예산제도의 성과와 문제점

여기서는 주민참여예산제도의 실시에 관한 국내외의 연구 및 경험 결과를 토대로 동 제도의 성과와 문제점 및 장애요인에 관하여 간단히 정리하고 있다.

1) 주민참여예산제도의 성과

주민참여예산제도와 관련된 외국문헌에 의하면 동 제도는 주요 가버넌스 지표(governance indicator)의 개선을 가져다주는 유용성이 있는 것으로 거론되고 있다. 구체적으로 언급하면, 책임성(accountability) 제고, 부패 축소, 공공서비스 공급 개선, 예산우선순위 전환(빈곤층 선호정책), 자원배분 과정에서의 사회정의와 재분배 강화, 효율성 증진과 합리적 행정 도모 등이다(Zamboni, p. 2). 다만, 이 중에서도 일부 성과요인들은 논리적으로 주장되는 경향이 강할 뿐, 통계 등 실증분석을 통해 입증된 것은 아니다. 세계은행(World Bank), 유네스코(UNESCO), 유엔(UN) 등은 주민참여예산제도가 특히, 행정의 책임성 제고, 부패 축소, 재정자원의 사회정의와 재분배 강화에 효과가 있다고 보고 제도의 지지를 위해 적극적으로 앞장서고 있다.  브라질의 지방정부를 대상으로 하는 Zamboni(2007)의 연구에 의하면 주민참여예산제도를 실시한 지방정부와 실시하지 않은 지방정부 간에는 정부의 관리와 정책의 규칙성(regularities) 측면에서 평균적으로 뚜렷한 차이가 나타나는 것으로 분석되었다. 그리고 Pennington 외의 캐나다 실증분석에서는 참여예산제도가 지속적인 주민참여와 학습을 통해 주민들이 예산제약과 도시 전체의 발전 차원을 인지하면서 지역사회의 재정수요를 집행부와 효과적으로 협상하는 성과를 달성하였음을 입증하고 있다(Pennington 외, pp. 477-479).

우리나라의 경우 주민참여예산제도를 실시 중인 지방자치단체들 간에 참여범위, 제도 운용의 실용성, 적극성, 효과 등의 측면에서 상당한 차이가 나타나지만, 공통적으로 다음의 성과가 있었던 것으로 파악된다. 그것은 (1)예산편성의 투명성 제고,  (2)자치단체장 및 관계공무원의 주민주권 인식 강화, (3)주민의 참여역량 향상, (4)예산결정 과정의 주민의사 반영비중 증가 등이다. 안성민･최윤주(2009)가 5개 자치구를 대상으로 주민참여예산제도의 성과를 분석한 결과에 의하면 동 제도는 시민의 참여역량을 강화하고 예산결정 과정에서 주민의견의 반영을 유도한 것으로 나타났다. 그러나 여기에서 한 가지 지적하고 넘어가야 할 것은 우리나라의 경우 제도 도입과 실시 내용의 일천함, 질･양적 데이터 부족 등으로 인해 주민참여예산제도의 성과에 대한 실증분석이 극히 제한적일 뿐 아니라 빈약하다는 점이다.

2) 주민참여예산제도의 문제점과 장애요인

주민참여예산제도의 운영과정에서는 다양한 문제와 한계 그리고 장애요인이 발생하였는데, 이를 정리하면 다음과 같다. 광주광역시 북구(이승래, 2007)의 경우 지방자치단체 조직 내부의 부정적 시각(공무원의 인식), 지방의회 예산심의권 침해 논란, 시민위원의 전문성 부족에 따른 부실편성 우려, 예산편성 기간의 제약으로 인한 다양한 주민의견 수렴 한계 등이 제기되었다. 대전광역시의 경험에 의하면(대전광역시 자체진단, 2008), 의사결정 지연, 업무부담 가중, 집단간 갈등조장, 주민참여 저조, 의회예산심의권 침해 등이 주민참여예산제도의 문제점으로 나타났다. 학계에서는 열악한 지방재정 여건 하에서의 제도 성공에 대한 우려(임동욱, 2003), 예산결정과정에서 지방의회와의 갈등 초래 소지, 참여예산제도에 의한 예산편성이 단기성⋅분배성⋅정치성⋅복지성 위주로 결정될 경우 예산지출의 경제적 효율성 저하현상 발생 가능성(나중식 2004, 이강원 2003 등), 불평등한 영향력 문제(안성민⋅최윤주), 주민 대표성 한계(낮은 주민참여율)와 참여대상 예산의 수준⋅범위⋅대상의 혼란 등을 현행 주민참여예산제도가 안고 있는 문제점과 장애요인으로 진단하고 있다.

종합적으로, 지방자치단체의 인식 오류 및 소극적 행태, 낮은 주민참여와 주민 대표성 한계, 집행부 및 지방의회와의 관계, 참여 공정성(이해주체 간 갈등, 불평등 영향력, 편협한 관심), 참여수준⋅영역 등과 관련된 사항들이 주민참여예산제도의 주요 문제와 장애요인으로 파악된다.

III. 주민참여예산제도의 실시와 관련된 핵심쟁점

1. 핵심쟁점의 개요

주민참여예산제도는 앞서 언급한 바와 같이 제도적 합리성과 장점을 갖고 있는 동시에 실천적 측면에서 여러 가지 문제와 과제를 안고 있다. 이들은 원리적 관점에서 보아 대표성, 공정성, 공평성, 비용-효과성(cost-effectiveness)과 관련되는 핵심쟁점들로 구성되는데, 이에 대해 구체적으로 지적하면 다음과 같다.

(1)참여자의 주민 대표성 문제(누가 주민을 대표해서 예산편성과정에 참여할 것인

가와 관련된 “불평등 참여” 문제)

(2)주민의 의견 대표성 문제(다양한 주민의 의견ㆍ수요ㆍ선호를 어떻게 객관적으      로 수렴해서 예산편성에 영향력을 행사할 것인지의 문제)

(3)예산과정의 구체적 참여 단계(시기)와 참여예산의 범위 및 대상사업 문제

(4)예산관여 영향력의 공정성(“불평등 영향력” 문제) 및 효과성 문제(시민단체 등      이 주도할 경우 참여 과정과 결과에 대한 이해관계의 공정성 및 편의성과 관련      된 문제)

(5)지방의회와의 관계 설정 문제

(6)제도의 목적달성 가능성 문제(재정의 투명성, 효과성, 민주성 등)

(7)제도실시의 거래비용(transaction cost), 참여유인 비용(incentive cost) 문제

지금부터는 이들 핵심쟁점에 대해 기술하고자 한다(다만, 쟁점 (6)과 (7)에 대하여는 이 글에서 다루지 않기로 한다).

2. 핵심쟁점의 내용

1) 주민 대표성 문제

주민으로 지칭되는 불특정 이해관계자(stakeholder) 중에서 누가 실제로 예산과정에 참여해서 제도의 운영주체로서 역할을 할 것인가 하는 문제는 주민참여예산제도가 안고 있는 본질적인 과제이다. 이 과제는 참여문호의 개방성, 참여기회의 공평성, 참여자의 객관적 대표성을 제대로 보장하고 확보하는 문제와 직결된다. 이를 위해서는 불평등 참여, 편파적 참여, 무관심한 참여현상이 최소화될 수 있도록 주민참여의 자격ㆍ절차ㆍ방법을 합리적으로 규정하고 지속적으로 정교화 해나가는 접근이 중요하다. 주민참여예산제도의 운영과정에서 가장 빈번히 제기되는 사안이 다름 아닌 “불평등 참여, 불평등 영향”에 관한 이슈임을 인식할 때, 이 문제에 대한 본질적인 극복이 없이는 제도의 성공을 기대할 수 없다.

특히, 다수 주민으로부터의 직접적 의견수렴방식이 아닌 주민참여예산위원회(시민위원회) 주도 방식이 적극적으로 추진될 경우 주민 대표성의 확보문제는 더욱 민감한 사안이 된다. 주민참여예산제도의 운영과 관련된 실질적인 이해관계자(stakeholder)가 “보통의 주민인가 아니면 지역의 시민단체(NGOㆍNPO)나 기타 이익집단인가?” 라는 비판적 물음이 끊임없이 제기되고 있는 현실 상황은 한마디로 현재 운영 중인 참여예산제도가 지역주민의 종합적 의사와 바람을 대표성 있게 반영하지 못하고 있음을 암시한다. 뒤에서 언급되지만, 우리나라의 시민위원회 구성은 자치단체장이 주도하는 형태를 취하고 있는데, 이는 남미나 유럽에서 소지역단위의 주민선출 방식을 통해 시민위원회가 구성되는 형태와 다르다.

다수의 연구 결과와 지방자치단체 공무원의 실무 경험에 의하면 현실적으로 주민참여예산제도에 참여하는 주민의 비율이 매우 낮을 뿐 아니라 대다수의 주민들이 제도의 존재에 대해 알지 못하거나 알더라도 무관심한 태도를 보이는 것으로 파악된다. 이러한 현상은 주민참여예산제도의 현 주소를 말해 줄 뿐 아니라 향후 동 제도의 추진과정에서 가장 주목받고 극복되어야 할 과제가 무엇인지에 대해 분명한 시사를 준다. 주민참여예산제도의 모범사례로 지목되는 브라질의 포르트 알레그레시나 일부 서구 도시들은 하나같이 지역주민의 깊은 관심과 높은 직ㆍ간접적 참여도를 핵심 원동력으로 삼고서 발전해 왔다.

2) 주민 대표성과 주민참여예산위원회(시민위원회)

주민참여예산제도가 인터넷, 서면, 공청회⋅간담회⋅설명회⋅여론조사 등의 수단적 장치를 통해 주민의견을 제시하는 수준을 넘어서서 주민참여예산위원회 등(시민위원회, 예산학교)을 적극적으로 가동하는 체제를 취할 경우 적지 않은 새로운 과제들이 생겨난다. 구체적으로, 이들 기구와 관련하여 기능과 역할, 권한, 구성, 대표성 문제가 발생하는데, 이에 대하여는 법과 사회적 통념에 기반을 두고서 지혜롭게 극복해야 한다. 지방의회의 경우 투표에 의한 합법적 주민대표기구인데 비해 주민참여예산위원회는 기구의 권한과 구성원의 주민 대표성 측면에서 정당성과 합리성이 취약한 문제점을 갖는다.

그 외에도 시민위원회는 위원의 전문성, 불평등 영향력(공정성 시비, 개인⋅조직 이해관계, 의회 압력 등)과 관련하여 비판의 소지를 안고 있으며, 위원회의 활동범위, 위원의 구성 및 위촉과 관련된 사항도 쟁점으로 부각된다. 이 중에서도 특히, 위원회가 주민의 의사⋅사업우선순위⋅재정수요를 충실히 공평하게 반영하는 측면에서의 대표성 확보문제는 지역 구성원 대표성 문제 못지않게 중요하게 다루어져야 할 사안이다. 참여예산제도를 논하는 과정에서 제기되는 ‘대표성 이슈’는 주민 대표성 뿐 아니라 주민의 재정선호(fiscal preference)와 의제(agenda) 선정의 이슈를 포괄하고 있음을 명심해야 한다. 그리고 주민의 구체적 의사를 위임 받거나 투표 등을 통한 공적, 객관적 대표성을 확보하지 못한 시민위원들의 과도한 의욕과 지나친 예산영역 개입은 오히려 예산편성의 효율성과 효과성을 저해하는 역효과를 초래할 가능성이 높은 사실도 경계되어야 한다.

행정안전부가 제시하는 현행 운영조례 모델안에 의하면 위원은 당연직과 위촉직으로 구성되고, 위촉직은 일정 기준에 의해 자치단체장이 선임하는 것으로 되어 있다. 운영조례 모델안에서는 희망하는 지역주민, 동장 추천, 전문가, 지역 시민단체 등 자격자를 대상으로 위원을 선임할 수 있도록 하고 있다. 이와 관련하여 주민을 공정하게 대표할 수 있는 유자격자의 선정, 위원의 개인 및 조직관련 이해관계 배제 문제 그리고 다수 신청 시의 선정 문제 등 몇 가지 해소해야 할 과제가 부각된다.

종합적으로, 대표성 문제는 주민참여예산제도가 안고 있는 내재적, 태생적 한계라 할 수 있으며, 동 제도의 확대 발전에 있어서 가장 큰 제약조건으로 작용할 것으로 예상된다.

3) 주민의 예산과정 참여 시기(단계)

주민참여예산제도의 운영과정에서 주민의 예산과정 참여시기(즉, 참여단계)에 관한 사안은 중요한 쟁점이 된다. 그것은 참여기간의 문제가 주민의 예산관여의 강도와 구체성에 영향을 미치기 때문이다. 주민이 예산편성의 전 과정에 적극적으로 참여할 수 있도록 문호가 완전히 개방될 경우 주민의 예산관여 강도와 구체성은 상대적으로 높아지는 반면 문호가 특정 기간에 한정해서 개방될 경우에는 그렇지 못한 현상이 나타나게 된다.

일반적으로 정부의 예산은 <그림 2>에 표현된 바와 같은 예산과정 내지 예산순기(budget cycle)를 갖는다. 주민참여예산제도가 합리적으로 가동되기 위해서는 이러한 예산과정 중에서 구체적으로 어느 시점에서부터 주민이 참여하고 어느 시점에서 주민의 참여가 종료될 것인지에 대해 명확히 해주어야 한다. 이와 관련하여 <그림 3>은 이론과 외국사례를 토대로 주민의 예산과정 참여단계에 대해 넓은 범위로부터 좁은 범위에 이르기까지 개념적으로 표현해 주고 있다.

현재의 지방예산 운영 시스템은 크게 보아 중기재정계획수립, 투자심사, 예산계획 및 편성, 예산집행, 결산, 재정분석, 환류(feedback)의 단계로 구분된다. 예산은 회계연도 단위로 완결성을 가지나, 예산의 편성 및 심의(전년도), 예산집행(당해 회계연도), 예산집행 결산(다음 연도)의 전 기간을 고려할 때 예산과정(budget process)은 통상 2~3년의 순기를 가진다.

<그림 2> 전통적 예산과정과 주도 주체

예산계획	→	예산편성	→	예산심의·의결	→	예산집행	→	결산	→	결산심의·승인
집행기관		집행기관		의회		집행기관		집행기관		의회

<그림 3> 주민참여예산제도와 주민의 예산과정 참여 수준

	예산순기(budget cycle)
	예산계획	예산편성	예산심의확정	예산집행	결산	평가와 환류
넓은 의미	계획, 진단 (plan)	편성 검토 (deliberation)		감시, 감독 (monitoring)		분석/평가/환류 (feedback)
중간적 의미
좁은 의미

주: 지방의 기관구성 형태가 우리와 다른 나라의 경우(예: 영국) 주민참여예산제도가 예산심의확정에 일부 관여하는 현상이 나타나고 있음.

이론적으로는 예산과정의 모든 단계에 주민의 관여가 허용될 수 있다. 하지만 실제로는 여러 가지 이유로 인해 주민의 관여 영역에 제약이 주어지는데, 그것은 통상 예산편성단계(일부 예산계획단계 포함 가능)에 국한되는 경향이 있다. 그러나 실제 운영과정에서 주민참여를 예산편성단계 중 일부에 국한시킬 것인지, 아니면 예산편성단계를 넘어서는 포괄적 영역으로 확대 허용할 것인지의 문제는 전적으로 지방의 여건과 선택에 의해 결정될 사안이다.

실제로 예산편성의 초기단계, 예산안의 심의조정단계, 예산안의 의결단계 참여 등 예산과정 중 어떤 단계에서 주민들이 보다 실질적이고 집중적으로 참여해서 의사결정에 영향을 행사할 것인지의 문제는 각 지역의 실정에 맞도록 결정하는 것이 합리적이다. 예를 들어, 광주 북구, 울산 동구 등 일부 주민참여예산제도에 적극적인 자치단체들은 주민들이 예산안의 의결과정에도 일부 참여하는 것으로 알려져 왔으나, 대다수의 자치단체들은 주민들이 예산편성의 초기단계에서 의견을 제시하는 수준에 머무르는 것으로 파악된다. 그러나 이 경우에도 주민들이 실제 개입할 수 있는 사업 수가 실질적으로 많지 않은 자치구의 상황과 예산의 규모가 크고 사업수가 많은 중⋅대도시의 상황과는 여러 면에서 큰 차이가 있음을 감안할 필요가 있다.

4) 주민의 예산편성 참여 범위와 대상문제

주민참여예산제도가 직면하는 현안들 가운데 가장 중요하면서도 어려운 것은 주민들이 예산편성의 어떤 범위와 대상에 실질적으로 참여해서 의견을 제시하고 영향력을 행사하는 것이 합리적인 지를 결정하는 부분이다. 이것은 예산편성(안)의 의사결정 방식과 구조 및 수준에 영향을 미치는 것으로, 전통적으로 집행부가 독점적 권한을 행사해 오던 의사결정 구조에 실질적인 변화를 초래하는 중대 사안이다. 이와 관련하여 주민이 관여하는 예산의 대상범위를 사전적으로 할당하거나 제약을 두는 방안과 그렇지 않는 방안을 상정해 볼 수 있는데, 사실상 거의 모든 나라들이 전자의 방식을 취하고 있다. 그 이유는 예산사업의 특성상 법적, 의무적 경비 등 주민들이 기본적으로 관여할 수 없는 대상들이 존재하기 때문이다. 우리나라의 경우 지방예산 중 어느 정도의 비중이 실질적으로 주민참여예산과 관련되는 지에 대해 조사된 바는 없으나, 외국의 사례(Albania)에 의하면 실제로 주민이 의사결정에 영향을 미치는 예산의 비중은 전체 예산의 5～10% 수준으로 파악된다(World Bank, p. 2). 그리고 영국의 경우 통상 총예산의 10～25% 정도가 주민참여예산의 영향 범위에 속하는 것으로 간주된다(Community Pride Initiative, p. 10). 이것은 주민이 실제로 의미를 갖고서 관여할 수 있는 예산대상이 법적, 의무적 지출을 제외한 자체 투자사업 중심으로 구성되는 점을 인식할 때 이해가 간다.

주민참여예산제도가 실용성을 갖기 위해서는 주민의 예산참여 수준, 범위, 대상에 관하여 실천 가능한 접근을 해야 한다. 이를 위해서는 현행 지방예산제도 및 체제를 중심으로 다음의 내용들에 대한 종합적인 검토가 필요하다. 그것은 구체적으로, 예산구조(세입부문, 세출부문), 예산회계 기준(일반회계, 특별회계(기타특별회계ㆍ공기업특별회계), 기금), 세출예산과목구조 기준, 세입예산과목구조 기준, 지방의회의 심의대상사업(입법과목)과 비 심의대상사업, 자체사업과 보조사업, 경상예산과 자본예산, 본예산과 추가경정예산 등에 대한 내용들을 종합적으로 점검해서 결정하는 내용들이 포함된다.

여기에는 ①기능별 세출(분야-부문-정책-단위사업-세부사업-편성목/통계목), ②성질별 세출(인건비, 물건비, 경상이전, 자본지출 등), ③사업구조별 세출(정책사업, 행정운영비, 재무활동) 등의 유형이 있다.

세입예산과목은 장ㆍ관ㆍ항ㆍ목 등으로 구분되고, 이들 분류체계 속에 지방세, 세외수입, 지방교부세, 조정교부금 및 재정보전금, 보조금, 지방채 및 예치금 회수 등의 예산과목들이 설치되어 있다.

주민이 관여하는 예산의 범위와 대상 문제 외에도 주민의 예산관여 방식에 대한 결정문제도 쟁점사안이다. 국내외의 사례를 살펴보면, 주민의 예산관여 방식은 초보단계라 할 수 있는 주민의 의견 제시와 수렴(consultation: 주민의견을 다양한 방법으로 수집하여 참고정보로 활용하는 수준) 방식으로부터 수집된 주민의견을 적극적으로 반영하되 최종 결정은 자치단체가 하는 방식, 그리고 주민들이 의사결정에  영향력을 행사할 수 있는 권한을 실질적으로 부여하는 방식(citizen empowerment: 주민들이 지방정부와 함께 의사결정을 하는 방식) 등 다양한 수준과 형태가 존재한다. 이에 대한 접근은 지역의 특성, 인구, 도시 규모 등에 따라 자치단체별로 크게 다를 수 있으며, 그 선택은 궁극적으로 지방에 의해 결정될 사안이다. 이때 무엇보다도 중요한 것은 어떤 방식을 택하던 지방자치단체와 주민 간에 예산관련 의사소통이 원활하게 이루어질 수 있는 환경을 조성하는 일이다.

주민참여예산은 주민이 관여하는 예산과정과 예산대상의 범위에 따라 그 특성을 달리하게 되고, 이것은 참여예산제도의 유형화로 연결된다. 앞서 언급한 Sintomer 외의 논문이 제시한 6개 유럽형 참여예산 모델도 따지고 보면 주민의 예산참여 범위와 강도 그리고 운영방식에 초점을 두고 유형화된 것이다. 예를 들어, “유럽형 포르투 알레그레 유형”과 “지방 및 도시 수준의 커뮤니티 자금 유형” 모델은 주민의 예산참여 범위와 권한이 상대적으로 큰 반면에 재정자문, 근린참여 모형 등은 그렇지 못한 것으로 파악된다.

국내의 연구 중에서 곽채기(2005)는 주민참여예산제도의 유형을 주민협의(consultation), 민관공동 결정(cooperation), 주민주도 결정(control)의 세 유형으로 구분하고 있다. 이에 비해 박광우(2006)는 주민참여예산제도를 소극적 민관협치형(시민참여의 보장이 없는 자치단체장 중심의 예산편성: 광주 북구), 적극적 민관협치형(주민의 예산편성과정 직접참여, 사업우선순위 결정권한 보유, 울산 동구), 소극적 민관협의형(주요 사업에 대한 주민의견을 예산편성에 반영: 인천광역시), 적극적 민관협의형(예산운영과정 자료의 주민 공개, 예산편성 이전과 일부 예산편성단계에 주민 참여: 광주광역시)의 네 유형으로 분류하고 있다.

이와 같은 유형 구분은 그 나름의 의미가 있지만, 우리의 현실에서 보다 실질적으로 의미가 있는 유형화는 지역의 규모(인구ㆍ경제ㆍ재정 등)와 특성(자연적, 도시ㆍ농촌 특성 등), 자치단체의 계층 수준 등에 초점을 두고 참여대상 범위를 구분하는 접근이라고 생각한다. 예컨대, 인구가 100만 명을 넘어서는 대도시와 인구 5만 명 내외의 군을 동일한 차원과 표준화된 방식으로 주민참여예산제도를 가동할 경우 여러 면에서 부작용이 야기될 소지가 있다. 이와 관련된 내용은 뒤에서 상세히 다루고 있다.

<표 3> 주민의 예산편성과정 참여 수준(지출 중심)

유형	지방자치단체 예산편성 주체		참여수준	주민의 역할, 참여 강도
	지방자치단체 총예산(TBUG)
I	LGBUG	CPBUG	◎	적극적 참여: 특정분야 예산안 도출, 사업우선 순위 결정에 영향력 행사
II	LGBUG	CPBUG	○	보통 참여 : 참여기회 보장(열린 참여기회), 구체의견 제시와 적극적 예산반영
III	LGBUG		△	소극적 참여: 참여기회 보장, 보편적 의견제시, 자치단체 참고정보(consultation)

주1: TBUG, LGBUG, CPBUG는 각각 특정 지방자치단체의 총예산, 총예산 중 집행부 단독결정 예산, 집행부와    주민의 협력적 결정 또는 주민 주도형 예산결정을 의미함.

주2: ◎, ○, △ 표시는 각각 주민참여 수준이 적극적, 보통, 소극적임을 의미함.

<그림 4> 주민참여예산제도의 합리적 실시 수준

1

0.75

0.5

0.25

0.1

D

C

B

A

CPB16

CPB1

1

0.1

0.25

0.5

0.75

예산편성 영향

예산포괄범위

주1: <그림 4>에서 수치 값 0~1은 ⅰ) 예산편성 영향의 경우 주민의 예산관련 의견 표현 및 전달(0~0.5),

주민과 집행부의 예산편성의사 협의⋅공유(0.5~0.75), 주민의 실질적 예산편성권한 확보(0.75~1)를 의

미하고, ⅱ) 예산포괄범위의 경우 주민의 검토의견 제시 또는 일부 의사결정 주도의 대상이 되는 예산

포괄범위(사업, 금액기준)가 최소(0)부터 최대(1: 전체 예산사업)까지를 의미함.

주2: 우리나라 주민참여예산제도의 현행 위상은 실시 자치단체의 운영상황에 따라 A, B, C, D, CPB1 중

특정 위치에 속하는 것으로 추측됨.

주3: 주민참여예산제도의 가장 소극적인 양상으로부터 가장 적극적인 양상에 이르는 경로는 CPB1 → CPB16

이 될 것임.

5) 주민참여예산제도와 지방의회와의 관계

주민참여예산제도를 둘러싸고 빈번하게 제기되는 의문 중 하나는 동 제도가 과연 대의민주주의(representative democracy)를 부정하는 것인가? 라는 질문이다. 결론적으로 말하면, 제도의 취지와 운영원리를 면밀히 살펴볼 때 참여예산제도는 대의민주주의를 부정하기보다 그것을 보완해 나가는 협력적 기제로 간주된다. 예를 들어, 예산편성단계에서 참여주민(시민위원회 포함)과 지방의회 간에 직ㆍ간접적 협의의 여지가 생겨나는데, 이를 적극적으로 활용하는 경우(예컨대, 참여주민과 지방의회와의 간담회, 비공식 협의 모임 등을 활용하는 경우)가 그에 해당한다. 그리고 지역의 정당 갈등이 심한 구조에서 주민들의 합의와 바람을 상당 수준 반영하는 참여예산(대상사업 포함)이 예산의결과정에서 정당간 갈등과 횡포를 완화시키는 순 기능을 발휘하는 것도 그 사례가 될 수 있다. 그럼에도 불구하고 이러한 인식과 효과가 실제로 구체화되기까지는 이해관계자의 사고 변화와 신뢰에 기반을 둔 상호 협력적 관계가 먼저 설정되어야 한다. 이것은 필경 시간이 걸리는 과제임에 틀림없다.

우리나라의 현행 주민참여예산제도는 적어도 제도적으로는 지방의회와 기능의 중복 내지 갈등의 소지는 갖고 있지 않다. 그것은 현재 주민참여예산의 범위가 자치단체장의 예산편성 권한 중 일부 영역에 국한되기 때문이다. 그러나 실제 운영에 있어서는 비제도적, 비공식적 측면에서 양자간에 암묵적 갈등요인이 잠복할 수 있다. 우리나라와 환경과 사정은 다르지만, 외국의 경우 지방 단위의 의사결정에 주민의 참여가 이루어질 경우 선출 대표직(elected representatives)의 의사결정권한에 중대한 위협이 초래될 위험성이 있다는 비판론도 제기되고 있다(Zamboni, p. 5). 예를 들어, 예산편성과정에 참여하는 주민 또는 시민위원회가 영향력을 행사하고자 주목하는 예산사업에 대해 예산안 확정 과정에서 지방의회(의원)에 압력을 가하고, 그 영향이 집행부에 피드백 되는 상황을 상정해 볼 수 있다. 그리고 비슷한 맥락에서 지방의회의 심의를 받기 위해 제시된 예산안 속에 주민의 요구사항을 수용하는 항목들이 상당수 포함되어 있을 경우 지방의회가 역할의 한계를 느끼게 되거나 극단적으로 예산심의 활동이 형식적 절차로 전락할 수도 있다(World Bank, p. 10)

특히, 우리나라와 같은 기관대립형 지방자치체제(집행부는 예산편성권한을 갖고, 의회는 예산심의의결권을 갖는 체제)에서는 주민의 예산과정 참여 범위가 집행부의 권한 영역에 국한된다. 따라서 주민참여예산제도가 적극적으로 활성화될 경우 현실적으로 주민이 적극적으로 주도한 예산편성사업은 1차적으로 자치단체장에 의해 결정되고, 2차적으로 지방의회에 의해 확정되는 모양을 갖게 된다. 이 때 만일 특정 예산편성대상사업의 일부 또는 전부를 주민예산으로 위임할 경우 집행부 권한의 주민이양(empowerment) 형태가 될 것이다.

지금까지는 주민참여예산제도가 지방의회의 권한과 기능의 영역을 침범한 것으로 보이지는 않지만, 일부 외국의 사례에서는 지방의회의 권한 중 일부가 주민과 공유되는 현상도 관측된다. 우리나라의 경우 지방자치의 운영구조상 그러한 현상이 나타나기는 어렵지만, 향후 제도의 운영이 어떠한 방식으로 전개되는지에 따라 참여예산제도는 지방의회의 권한과 기능에 일정한 변화를 초래할 가능성을 완전히 배제할 수는 없다.

마지막으로, 주민의 의견과 실질적 영향력이 반영된 예산사업에 대한 정보가 지방의회의 예산심의 과정에 제시될 것인지에 대하여도 입장을 정리해야 한다. 이와 관련하여 현행 지방재정법은 주민의견의 지방의회 제출 여부에 대하여는 지방자치단체의 자율사항으로 맡겨두고 있다. 그런데 만일 앞으로 주민의견의 지방의회 제출이 공식화 또는 보편화된다면, 그것은 참고정보와 압력정보의 성격을 동시에 갖게 될 것으로 전망된다. 주민의견의 지방의회 제출 문제는 생각보다 단순하지 않다. 이는 긍정적 효과 뿐 아니라 부정적 효과도 초래할 수 있는 성질의 것이므로 이 문제에 대하여는 다각도에서 심층적인 검토가 요구된다. 특히, 그것이 지방의회와 관련 지역구 의원에 대한 '강한 압력정보'의 성격을 갖게 될 경우 지방의회의 독립성에 심각한 손상이 주어질 가능성이 있다.

지방재정법 제39조 ②: “지방자치단체의 장은 제1항에 따라 예산편성과정에 참여한 주민의 의견을 수렴하여 그 의견서를 지방의회에 제출하는 예산안에 첨부할 수 있다.”

3. 주민참여의 범위와 수준에 대한 제약 필요성

주민참여예산제도와 관련되는 이해관계자(stakeholder)의 특성을 고려할 때, 주민이 모든 예산편성 과정에 참여해서 모든 예산사업에 대해 적극적인 영향력을 행사할 수는 없다. 이러한 기본제약이 존재하는 것은 다음과 같은 이유에서이다(<표 4> 참조).

첫째, 집행부의 경우 자치단체장을 포함한 공무원들이 예산편성과 관련하여 기본사명, 전업성, 전문성, 강한 법적 근거를 갖고 있는 점에서 일반주민과 차별성을 지닌다. 비록 예산편성에는 참여하지 않지만 지방의회의 경우도 대체로 집행부와 유사한 특성을 지닌다. 다만, 전문성 측면에서는 집행부가 다른 부문에 비해 통상 우월성을 갖는 것으로 평가되고 있다.

둘째, 주민 대표성 부문에서는 주민의 직접 투표에 의해 구성되는 지방의회가 가장 우월하다. 집행부의 경우는 자치단체장이 주민의 직접선거에 의해 선출되는 점에서 충분한 대표성을 인정받는 반면에 비선출직인 공무원의 경우는 단체장 및 의원과 달리 주민의 대표성을 확보하지 못하고 있다. 이에 비해 참여예산에 참여하는 소수의 주민이나 시민위원회 소속의 위원은 현행 법제적, 관행적 상황에서 상대적으로 취약한 주민 대표성을 갖는다.

셋째, 공정성 부분은 다소 논란의 소지가 있으나 집행부, 지방의회, 주민 세 주체가 기본적으로 비슷한 수준을 갖는 것으로 가정할 수 있다. 집행기관과 지방의회는 법적ㆍ제도적 장치에 의해 사회적 공정성과 공적 윤리를 준수해야 하는 강요성과 그에 상응하는 책임성 수단이 있다.

하지만 이러한 법적, 제도적 장치가 있다고 해서 그것이 시민단체를 포함한 시민사회가 갖는 사회 통념적 윤리성, 질서, 신뢰, 공정성보다 현상적으로 우월하다는 것을 의미하는 것은 아니다.

넷째, 의사결정행위에 대한 책임성 문제는 집행부와 의회의 경우 각종 관련 법적ㆍ제도적 장치에 의해 최소한의 책임성이 담보되지만, 참여예산제도에 편승해서 예산편성에 영향력을 행사하는 주민의 책임성을 담보하는 제도적 장치는 아직 마련되지 않은 상태이다. 그리고 집행부와 의회의 업무 지속성에 비해 참여주민과 시민위원회의 업무 지속성이 상대적으로 떨어지는 경향이 있는데, 이 또한 책임성과 결부된다. 일부 주민은 자신들의 요구사항이 관철될 경우 더 이상 참여하지 않을 경향이 있고, 위원의 임기문제도 지속성 및 책임성과 관계가 된다.

<표 4> 예산편성 및 심의와 관련된 핵심 이해관계 주체의 특성

구 분	집행기관	지방의회	주민
･ 전업/사명/법적근거	○	○	△
･ 전문성	○	△	△
･ 주민 대표성	△	○	△
･ 공정성	△	△	△
･ 책임성	○	○	△

주: ○, △ 표시는 각각 ‘강함’, ‘보통’을 의미함; “구분” 란에 표현된 기준들은 예산의 편성 및 심의와 관련되는

핵심 이해관계 주체들의 주도적 권한보유의 합리성을 판단하는 일종의 근거기준에 해당함.

<표 5> 주민참여예산제도의 실시와 관련된 핵심쟁점

구 분	주요 쟁점사항	관련 원리
1. 대표성 - 구성원 대표성 - 의사ㆍ선호 대표성	․누가 지역주민을 대표할 것인가의 문제 ․대표성 없는 참여, 불평등 참여 ․주민의 의사ㆍ수요ㆍ선호 대표성 ․주민대표기구(주민참여예산위원회등) 구성, 기능, 권한 정당성 ․낮은 주민 참여율 ․참여 문호의 개방성과 기회의 공평성	․대표성 ․공평성 ․비용효과성
2. 참여단계와 수준	․예산과정 중 어떤 단계와 수준에 참여할 것인지의 문제 ․consultation, empowerment 등 수준 문제 (단순한 의견제시, 예산관여 및 영향력 행사) ․어떤 예산사업을 대상으로 관여(의견, 의사결정)할 지의 문제 ․세입예산 등 기타 예산회계 참여문제 등 ․참여자 전문성 문제	․공정성 ․공평성
3. 불평등 영향	․참여자의 자기이익 추구와 공동체 이익 반영문제 ․주민의견 수렴 및 반영 관련 문제 ․시민단체 등 주도 주체의 영향 공정성 문제 ․낮고 약한 주민참여, 높고 강한 이익집단 참여의 위험성	․공정성 ․대표성
4. 자치단체장/공무원 인식 및 행태	․자치단체장의 인식 및 태도 변화 ․공무원의 인식 및 태도 변화	․공정성 ․공평성
5. 지방의회 관계	․제도적 완전분리와 대의민주주의 보완의 선택 ․제도적, 형식적 관계와 실질적 관계 설정 문제 ․지방의회의 부정적, 소극적 시각 ․지방의회에 대한 부정적, 과도한 압력 행사의 위험성	․대표성 ․공정성
6. 제도운영비용 등	․참여예산제도와 관련된 직․간접적 비용 - transaction cost, opportunity cost - 각종 포럼/위원회, 교육, 학습관련 비용, 관계공무원 비용 - 공무원의 인식ㆍ태도 변화 유도 비용 등 ․(지역) 언론의 지속적 관심 유발	․비용효과성

주: 임성일의 글(2011)을 일부 수정, 재인용한 것임.

IV. 주민참여예산제도의 활성화 방안

여기서는 주민참여예산제도가 도입 취지에 충실하면서 우리사회에 제대로 착근하여 성장해 나갈 수 있는 바람직한 방향 내지 발전방안에 대해 모색하고자 한다. 그 접근에 있어서는 앞에서 살펴본 참여예산제도의 핵심쟁점과 성공요인을 중심으로 합리적인 정책방안을 강구하는 방식을 취하고 있다.

1. 자치단체장의 자발적, 적극적 인식 변화

참여예산제도가 “풀뿌리 민주주의”에 근거를 두고 있지만, 그것이 지향하는 목표를 달성하기 위해서는 무엇보다도 예산편성권한을 보유하는 자치단체장의 마인드를 전통적 시각으로부터 새로운 시각으로 전환시키는 것이 중요하다. 다시 말해서, 전국의 자치단체장들이 예산편성권한의 일정 부분을 진정으로 주민과 공유하려는 전향적이고 적극적인 마인드의 변화를 가져야 한다. 참여예산제도의 핵심원리이자 가장 중요한 성공요인 중 하나가 자치단체장이 의사결정과 관련된 권한, 정보, 지식을 공유하고 공개하는 결단 즉, 기득권의 포기에 있음은 이미 각국의 사례가 입증하고 있다.

그런데 이러한 변화는 주민참여예산제도라는 신제도가 법제화되었다고 해서 당연히 형성되는 것이 아니라, 자치단체장 스스로의 각성과 “동료압박(peer pressure)”및 이웃 지역으로부터 다가오는 선의의 경쟁(yard stick competition) 그리고 시민사회의 역량과 사회적 압력(social pressure)에 의해 형성될 수 있는 성질의 것이다.  그러므로 시민사회와 학계 등 전문가 그룹은 참여예산제도가 주민복지의 향상과 지역사회의 발전에 실질적으로 효과적일 뿐 아니라 자치단체장의 정치적 입지와 행정 역량의 강화 측면에서 실제로 유용한 제도임을 객관적으로 제시하고 입증해 주어야 할 필요와 의무를 지닌다.

이와 더불어 주민과 집행부간에 예산․재정부문의 의사를 공유하고 소통을 극대화시키는 기제와 경로를 마련하는 것이 중요하다. 이는 궁극적으로 참여예산의 핵심 주체간에 원활한 의사소통이 이루어지지 않고는 결코 제도의 성공을 기대할 수 없기 때문이다. 자치단체장에게 요구되는 인식과 발상의 전환은 기본적으로 지방자치단체 공무원에게도 동일하게 요구된다. 특히, 공무원의 인식 변화를 유도할 수 있도록 참여예산제도와 관련된 교육과 학습의 기회를 확대하는 한편 다양한 방법과 경로를 통해 주민과의 소통 체험을 늘여나가야 한다.

2. 주민 대표성 확보

불특정 다수의 주민들 가운데 누가 예산과정에 참여해서 지역주민의 의사와 수요를 대표적으로 반영해 줄 것인가에 대한 문제를 근본적으로 해소하기는 어렵다. 이 문제는 주민참여예산제도의 본질적인 과제인데, 현실적으로 최선의 대안은 존재하지 않으므로 차선의 대안을 모색하는 것이 합리적이다. 이를 위해서는 참여문호의 완전 개방성, 참여기회의 공평성, 무관심 참여현상 최소화가 보장될 수 있도록 주민참여의 자격ㆍ절차ㆍ방법을 합리적으로 규정하고 지속적으로 개선해 나가는 접근이 필요하다. 전통적 방식인 서면, 공청회⋅간담회⋅설명회⋅여론조사 등을 지속적으로 실시하되, 형식이 아닌 실질과 의미를 확보할 수 있는 진정성이 뒤따라야  한다. 아울러 인터넷, SNS 등 새로운 매체와 수단과 방법을 적절히 활용하는 접근도 병행해야 한다. 어떤 수단과 방법을 사용하던 간에 가장 중요한 것은 그것이 진정 주민과 더 가까워지는 접근이어야 한다는 점이다.

만일 참여예산제도가 주민참여예산위원회(시민위원회) 주도 방식으로 추진될 경우에는 기구의 정체성, 기능, 권한을 정립해 주는 동시에 위원들이 견지해야 할 사명과 역할, 공적 책무와 도덕적 규범에 대한 관련 규정을 마련해야 한다. 그리고 시민위원들이 이들 제반 사항을 충분히 이해하고 실천해 나갈 수 있는 실천적 환경을 조성해야 한다. 시민위원회는 지역 구성원의 인적 대표성을 최소 수준 이상 확보해야 할 뿐 아니라 주민의사 대표성(주민의 재정수요⋅사업우선순위⋅선호)을 충실히 공평하게 반영할 수 있는 장치를 갖추어야 한다. 이를 위해서는 비록 근본적인 한계가 있지만, 시민위원의 선정 과정에서 구역, 지역사회 시민조직, 성과 연령, 전문성 등을 균형 있게 반영하는 노력을 지속적으로 도모해야 한다.

현재 자치단체장이 주도하는 형태의 시민위원회 구성방식을 남미나 유럽에서 소지역단위의 주민선출 방식을 통해 시민위원회를 구성하는 방식으로 전환하는 방안에 대해 적극적으로 검토해 볼 필요가 있다. 구체적으로, 영국 등 일부 유럽에서 일군의 소단위 지역조직(10인 이상)이 대표를 선출하고, 선출된 대표들이 지역의회(regional council)에서 주민대표로서 활동을 하는 자발적 상향식 접근을 채택하는 방안을 제안하고자 한다(Oxfam, p. 8). 이러한 접근은 현재 자치단체장이 주도하는 방식에 비해 민주성과 대표성이 한층 더 반영되는 것으로 평가된다. 그러나 브라질 에서와 같이 주민선거 방식을 통해 지역의회를 구성하고 이를 중심으로 참여예산제도를 운영하는 방식은 우리에게 적합하지 않는 것으로 생각한다.

그리고 주민참여예산위원의 전문성 강화를 위한 장치를 마련해야 한다. 위원의 전문성 부족 문제와 상대적으로 제한된 예산심의 기간과 관련된 문제는 비록 시간이 걸리지만 꾸준한 학습과 참여를 통해 극복해야 한다. 참여예산의 특성이 계속해서 반복되는 주민(시민위원) 모임에 있으므로 이들 모임 중에 예산의 전문성을 함양할 수 있는 다양한 프로그램을 설치해서 운영하는 것이 바람직하다. 원래 예산과정은 복잡하고, 예산원리와 예산기법은 복잡성과 기술적 문제를 내포하고 있는 것은 사실이다. 그러나 실제 경험에 의하면 이 문제는 다소 시간이 걸리지만 꾸준한 학습과 참여를 통해 충분히 극복될 수 있는 것으로 입증되었다(Pinnington 외, pp. 478-479).

일단 주민참여예산제도가 도입되면 주민(시민위원 포함)들은 참여예산의 운영원칙과 절차 등에 대해 동의하고 그것을 준수해야 한다. 이러한 관행이 이루어지려면 먼저, 운영원칙과 절차가 합리성 위에 명확하게 설정되어야 하고, 그 다음으로 모든 참여자들이 제도운영에 관한 ‘게임의 규칙(rule of the game)’을 확실히 이해하고 있어야 한다.

마지막으로, 대다수의 주민들이 주민참여예산제도에 대해 알지 못하거나 알더라도 무관심한 태도를 보이는 현상을 적극적으로 해소해야 한다. 이를 위해서는 창의적 홍보, 다양한 시민 아이디어와 운영방식 고안, 주기적 주민모임 개최, 시민단체의 적극적 활동, 기타 해외벤치마킹 등을 적절히 활용할 필요가 있다. 이 과정에서는 주민들로 하여금 자신이 지역사회의 실질적인 소유자이고 재정관리의 주체라는 인식을 고취시키는 것이 중요하다.

3. 실질적 의미가 있는 예산과정의 참여 범위와 대상 선정

예산편성과 관련하여 실질적으로 주민의 참여가 가능한 단계(시기)와 내용적 범위에 대해 자치단체와 주민 사이에 명확한 규칙이 설정되어야 한다. 이것은 기본적으로 지방의 자발적 선택사항에 속하지만, 우리나라의 현실을 감안할 때 주민의 예산참여는 당분간 예산편성단계에 중점을 두면서 예산의 계획단계도 일부 참여를 허용하는 방식을 채택하는 것이 합리적이다(<표 6> 참조). 현실적으로 세계의 어느 나라도 주민들이 모든 예산사업에 관여하는 방식의 참여예산제도를 운영하지 않고 있고, 우리나라의 참여예산 수준이 전반적으로 미 도입 내지 초기 도입단계에 있는 사실을 동시에 고려할 때 이러한 제안은 나름대로 설득력이 있다.

사실, 예산의 계획단계에 주민이 적극적으로 관여하는 것은 기술적 측면에서 많은 어려움이 있다. 그러나 예산의 계획이 완료된 시점에서 주민의 참여가 이루어질 경우 주민이 예산편성에 실질적인 영향력을 행사하기가 어렵다. 따라서 가능하면 예산의 계획시점부터 주민의 참여 문호가 개방되는 것이 바람직하다. 이 경우 참여 의 수준과 범위는 새로운 쟁점이 될 수 있는데, 초기도입단계에서는 주민의 직접적 관여(영향력 행사)보다는 다양한 의견의 수렴 및 참고와 다수의 주도적 의견 반영에 그 중점을 두는 것이 합리적이다.

예산의 계획단계에서 주민의 참여가 이루어지는 것이 현실적으로 용이하지 않음을 인식할 때, 근년에 영국 등에서 실시하기 시작한 사전(예비)예산보고(pre-budget report) 제도를 도입하면 이 문제의 해소에 상당한 도움이 될 것으로 생각한다. 예산과정의 첫 단계인 예산계획단계에서 발생하는 재정정보는 대부분 자치단체 내부적으로만 공유될 뿐 외부에는 공개되지 않고 있다. 그러나 앞으로는 이러한 관행을 타파하여 예산의 계획단계부터 투명성을 높여가는 노력을 경주해야 한다(임성일, p. 14).

<표 6> 주민참여의 시기와 내용적 범위

주민참여 가능 주요 예산편성단계	주민참여의 내용적 범위
1. 예산편성지침시달/예산편성 방향 제시	∙거시 방향성 등 의견 제시(지침시달 전⋅후)
2. 예산편성요구서(실ㆍ국/과/소별) 제출	∙기초지역단위의 priority 선정 등 지역의견 수렴 제시
3. 잠정예산안 심의조정	∙주민참여대상예산 중심의 의견제시와 편성안 확정 유도 ∙예산관련 전반적 사안에 대한 의견 제시
4. 예산안 의결확정(*주민참여 배제 가능)	∙주민의견 반영 상황 및 주민주도 예산안 점검, 확정

현실적으로 지방예산의 상당 부분을 인건비 등 경상경비가 차지하고 있고 그 외에도 국가정책목적, 법적․의무적 경비 등 기본제약이 주어진 경비들이 상당한 비중을 점유하고 있는 사실을 인식할 때, 실제로 주민이 관여할 수 있는 사업예산의 범위는 넓지 않다. 즉, 지방자치단체가 자유롭게 사용할 수 있는 자체자금(가용재원)이나 자체적으로 추진하는 지출사업의 비중이 크지 않다는 의미이다. 이러한 현상은 특히, 인구와 재정규모가 적은 기초자치단체로 갈수록 두드러지게 나타난다. 이 점은 앞으로 주민참여예산제도가 지방자치단체의 여건과 특성에 따라 다양한 접근을 취하는 것이 합리적임을 시사한다.

여기에서 현행 지방예산체계를 기준으로 주민참여가 가능한 예산편성의 범위와 대상사업의 수준을 결정하는 판단준거를 제시하면 다음과 같다(이를 수용해서 개념적으로 보여주는 내용이 <그림 5>에 표현되어 있음).

첫째, 일반회계를 중심으로 기능별 세출예산 중 단위사업 이하를 주민참여예산의 대상으로 한다. 이 때, 대상예산은 자체재원에 의한 자본투자사업을 중심으로 선정하되 전체 주민의 수요가 높은 사업, 기초지역단위의 주민생활 밀착성ㆍ완결성이 높은 사업(가분성이 낮은 사업), 특정 이해관계의 개입 여지가 낮은 사업, 사회적 약자ㆍ한계계층과 관련된 예산을 우선적 대상으로 삼는 것이 합리적이다.

기초지역단위를 넘어서는 경우 이해관계에 따른 갈등과 분쟁이 발생할 소지가 크므로 이에 대하여는 거시적 조정역량과 정보가 우세한 집행부가 담당하는 것이 합리적이다.

둘째, 기본적으로 자치단체의 자체재원, 자체정책과 연관되는 예산사업에 중점을 두되, 일부 보조사업을 포괄하는 접근의 여지를 둔다. 이 과정에서는 특히, 주민들이 피부로 느낄 수 있는 재정지출(공공서비스)예산을 중심으로 참여예산의 대상을 집중시키는 것이 필요하다.

셋째, 인건비, 법정경비 등 재원의 용도와 범위가 사실상 국가 차원에서 결정되는 지출예산은 특별한 예외상황을 제외하고는 원칙적으로 참여예산의 대상에서 제외한다(극단적으로 국가단위에서 책정된 인건비 등 법정경비가 시민사회의 관점에서 중대한 하자와 문제가 있는 것으로 발견될 경우 주민들은 이에 대하여도 관여할 필요가 있다).

넷째, 주민들은 사업우선순위, 거시재정운용방향에 대한 전반적인 의견을 제시(결정권은 집행부 보유)할 수 있고, 세입예산분야에 대하여는 점진적으로 필요 최소범위에서 주민의 참여를 허용할 필요가 있다.

예를 들어, 세입예산 중 세입의 기본방향, 세입 전망ㆍ예측ㆍ관리 부문을 중심으로 주민이 의견을 제시하는 것이다. 그리고 주민들이 지방세의 세율과 과표에 대해 의견을 수렴해서 제시할 수 있고, 또한 과도한 이월금(이월사업)에 대해 감시하고 의견을 제시할 수 있다.

다섯째, 자치단체는 주민들이 과도한 기대를 하지 않도록 세입과 세출에 대한 예측의 객관성을 높이는 노력을 기울여야 한다.

혹자(곽채기 등)가 언급하는 통합재정부문은 주민참여예산제도의 범위를 넘어서는 것으로 파악된다. 그것은 특별회계(기타ㆍ공기업 특별회계)의 경우 일반정부의 운영방식과 다른 공공성과 수익성을 동시에 모색하는 특성이 있을 뿐 아니라 참여 과정에 전문성을 필요로 하기 때문이다. 그리고 사업형 회계와 기금부문은 주민생활과의 밀착성이 낮으며, 별도의 전문적인 관리ㆍ감독 시스템이 관장하는 것이 합리적이다. 다만, 특별회계ㆍ기금, 통합재정에 대한 정보공개의 수준과 재정투명성이 지금보다 한층 더 제고될 수 있도록 시민사회가 압박을 가할 필요성은 있다.

<그림 5> 주민의 예산참여 범위와 대상

주: 빗금 부분이 현행 지방예산제도 하에서 지역주민이 예산편성 과정에 적극적으로 참여하여 다양한 의견을     제시하고 필요 시 예산결정 영향력을 발휘해야 할 주된 영역으로 간주됨.

4. 지속적 의사소통과 재정 투명성(fiscal transparency) 제고

참여예산제도가 의사소통과 진정한 대화의 가치(value of dialogue)를 예산편성이라는 의사결정 과정에 투입시킨 것이라고 앞에서 기술하였다. 이것은 한마디로 동 제도의 성공 여부가 정부와 의회, 그리고 주민간의 끊임없는 대화와 정보 공유에 달려 있음을 의미한다. 그러므로 지방자치단체는 지속적으로 재정정보 공개의 적시성, 충실성을 확보하는 동시에 주민이 쉽게 접할 수 있고 이해하기 쉬운 방식으로 재정 투명성을 높여 나가야 한다. 구체적으로, 주민들이 예산의 구조가 복잡하고 어렵다는 인식을 불식시킬 수 있도록 예산정보의 눈높이, 내용, 표현방법 등을 부단히 개선하는 한편 예산학교 등 관련 공교육 프로그램을 적극적으로 추진하는 노력이 필요하다.

정확한 예산정보의 공개와 공유는 주민의 감시와 간접적 공공관리에 의해 집행부와 의회의 부정과 부패를 차단하는 효과가 있다. 그리고 예산관련 정보가 충실히 제공되면 주민들은 자신이 희망하고 선호하는 사업의 추진방법을 알 수 있게 되지만, 동시에 집행부가 주민에게 일일이 설명하지 못하는 예산운용의 애로와 한계 그리고 예산압박과 재정제약에 대하여도 인식하게 된다. 즉, 주민들이 정부활동의 제약성과 어려움을 이해하게 되는데, 이는 주민들이 무리하게 사업을 요구하는 행태를 예방하는 효과를 일으킨다.

그 밖에 토론회ㆍ간담회⋅공청회ㆍ설문조사의 내실화, 주민참여예산위원회(시민위원회)의 활성화를 비롯하여 홈 페이지, SNS(Social Network Service)의 적극적 활용을 통한 연중 개방성ㆍ접근성 확보에 주력할 필요가 있다. 특히, 예산편성기간 중에는 주민의 의견을 집중적, 실용적으로 수렴할 수 있는 인터넷 공간을 확보해서 활용하는 접근이 필요하다. 다만, 의견 수렴의 포괄성 측면에서 볼 때, 아직은 주민의 상당수가 인터넷 소통에 익숙하지 않은 점을 감안하여 인터넷, 휴대전화 활용 이외에 전통적 방식을 통한 주민의견 수렴을 병행하는 것을 잊지 말아야 한다. 가장 중요한 것은 지방자치단체가 어떤 매체와 수단을 활용하던 간에 자치단체장과 관계공무원이 주민의 의사와 선호를 지속적으로 탐지하고, 기왕에 제시된 주민의 의견을 점검하고 환류해서 진정성과 개선효과를 입증해 보이는 노력이다.

5. 지역실정에 적합한 중장기 관점에서의 실시

지역 실정에 적합한 수준의 주민참여예산제도를 도입하고, 중장기 시각에서 단계적으로 발전시켜 나가는 접근을 모색하는 것이 바람직하다. 지방자치단체의 수준과 여건에 따라 다르겠지만, 비교적 풍부한 참여예산 경험을 보유한 자치단체가 아니라면, 제도도입의 초기단계에서 주민의 예산관여(영향) 범위를 과도하게 설정하는 것은 실효성보다 위험성을 더 많이 내포할 가능성이 크다. 제도의 실시 초기에서 실제로 중요한 것은 상대적으로 좁은 범위의 예산참여 단계와 작은 예산비중이 참여예산과 연계되더라도 그것이 실질적 의미와 효과를 창출할 수 있도록 유도해 내는 전략과 운영기법이다. 이러한 단계와 기법이 자치단체와 주민 그리고 지방의회 사이에 차츰 익숙해지고 실효성을 갖게 되면 점점 넓은 범위와 높은 단계의 참여예산제도를 추구할 수 있다.

이와 더불어 중앙정부와 전문가 사회는 지방자치단체 간에 선의의 경쟁이 활성화될 수 있는 환경을 적극적으로 조성해 주어야 한다. 예를 들어, 국내외의 모범사례(best practice)나 참여예산의 진보 및 개선상태에 대한 정보를 제공하거나, 동류 자치단체간의 다양한 경험(장애요인, 문제점, 성공요인 등 거시적, 미시적 경험) 등에 대해 주기적으로 비교 분석해서 제시하는 것이다.

6. 비용-효과(cost-effective) 방식의 모색

참여예산의 가장 큰 특징은 주민을 포함한 모든 이해관계자가 자발적으로 예산과정에 참여할 수 있고, 또한 참여의 기회와 문호가 모든 이해관계자에게 동일하게 주어진다는 데 있다. 그러므로 참여예산의 취지가 효과적으로 나타나려면 모든 주체들이 실질적으로 공청회 등 각종 유의미한 참여기회에 비교적 쉽게 접할 수 있는 제도적, 수단적 장치와 기회의 장이 마련되어야 한다. 예를 들어, 인구 백만 명이 넘는 대도시에서 1년에 한, 두 번 특정 장소에서 예산공청회를 개최한다면 그것은 결코 주민의 참된 의견을 수렴하고자 하는 참여예산의 특성과 취지를 반영할 수가 없다. 이 경우 다양한 지역 구분과 보다 주기적인 대화의 광장을 개설하는 등 주민과 실질적으로 소통(주민의 의견을 접수)할 수 있는 체제의 전환이 필요하다.

외국의 사례를 보면 참여예산은 일회성 제도가 아니고 사실상 연중 계속되는  정기적 모임과 지속적 예산논의의 특성을 보인다. 따라서 참여예산제도가 활성화되기 위해서는 지역단위의 연결점과 활동이 필요하고 주민과 시민사회의 지속적인 역량 강화, 정보 확산경로 확보, 의사소통, 주민참여 독려 등을 위한 시민사회 조직의 네트워크 강화 등을 모색해야 할 것이다.

의견수렴 및 의사결정비용의 효율화와 최소화를 모색하는 것도 매우 중요하다. 그 동안 국내에서는 참여예산제도의 운영과 관련해서 비용문제를 논하는 경우는 없었다. 그러나 앞으로는 이 문제에 대해 심도 있게 논의하고 객관적으로 점검해야만 한다. 모든 정책은 혜택과 함께 비용을 수반한다. 만일 특정정책이 사회적 정의와 공평과 직결되는 것이 아니라면 그 정책은 반드시 정책의 혜택이 “비용 효과적”인지를 점검 받아야 한다. 참고로 최근에 발간된 영국의 정책보고서에 의하면 영국의 경우 주민참여예산제도의 수립․운영경비(공공부문)는 연간 주민1인당 1.18파운드, 그리고 참여 주민당 104파운드인 것으로 조사되었다(Dept. for Communities and Local Government, p. 7).

7. 지방의회와의 관계 정립

지방자치단체장이 예산편성권을 보유하고 지방의회가 예산심의․의결권을 보유하는 현행 지방예산제도에 근거할 때, 참여예산이 지방의회의 영역에 진입할 수는 없다. 주민이 참여예산제도를 적극적으로 활용할 경우 주민의 예산편성에 대한 영향력은 점차 확대되겠지만, 그것이 지방의회의 권한을 공유하거나 일부 이양을 받는 현상으로 이어질 수는 없다. 하지만 이것은 어디까지나 제도적, 형식적 현상일 뿐 앞서 지적한 바와 같이, 실제로는 지방의회 권한의 일부가 잠식되는 현상이 나타날 수도 있다. 어떤 의미에서 이 부분은 제도의 영역이라기보다 비제도적, 운영기술의 영역에 속하는 것이 아닌가 싶다.

주민참여예산제도가 예산편성단계에서 발생할 수 있는 집행부와 의회의 담합행위를 사전에 차단하거나 주민과 의회간에 사전협의와 의사소통을 도모하는 것은 참여예산제도의 정상적인 발전 경로라고 말할 수 있다. 하지만 참여예산이 지방의회의 예산심의 영역에 진입해서 실질적으로 의회와 협의하고 의회에 직접적인 영향력을 행사하는 것은 주민참여예산제도의 취지와 경로를 벗어나는 것으로 간주된다.

앞으로 주민참여예산제도가 성장해 나가더라도 그것이 집행부와 의회에 대한 견제, 감시, 압력, 협력적 기제로서의 역할은 계속 강화될 수는 있지만, 결코 지방의회를 부분적으로 대신하는 지방 가버넌스의 기제가 될 수는 없다. 그 이유는 지역주민이 예산편성 과정에도 참여하고 동시에 예산심의 과정에도 참여하는 것이 논리적으로, 현상적으로 바람직하지 않기 때문이다. 예산편성의 권한과 예산심의의결 권한은 상호 분리될 때 균형과 공평성이 확보될 수 있음은 잘 알려진 바이다. 현재와 같은 제도적 환경에서 지방의회가 심각한 예산심의 역량 부족, 부정과 부패관행 노정, 지속적 졸속 예산심의 등과 같은 현상을 뚜렷이 보이지 않는 한 주민참여예산제도가 대의민주주의의 정 중앙에 위치한 핵심기관(지방의회)의 영역에 진입해서 영향력을 행사하는 접근은 합리성과 정당성을 갖기 어렵다.

주민참여예산제도의 효시가 된 브라질의 포르트 알레그레시나 남미의 다수 도시와 여건상 크게 다른 우리나라에서 주민참여예산제도가 ‘지방의회의 한계 극복’이나 의회 감시기능에 초점을 두고 전개되는 것은 불합리할 뿐 아니라 결코 바람직하지도 않다(이러한 기능은 참여예산이 아닌 시민사회의 또 다른 접근방식에 의해 수행될 수 있을 것이다). 한마디로, 한국에서 브라질의 방식을 그대로 적용하고 그와 유사한 결과를 기대하는 것은 무리이다.

이들은 낮은 민주화, 빈곤 및 빈부격차문제, 관료와 의회의 부패성, 국가와 지방의 가버넌스 체제 등에서 우리와 확연히 다른 여건에 처하였다.

8. 주민참여예산제도의 다양화 모색

우리나라에서 주민참여예산제도가 성공하기 위해서는 지역마다 획일적인 제도 운영을 하지 않고 지방자치단체의 수준과 여건에 따라 다양화된 제도를 실시해야 한다. 구체적으로, 지역의 인구ㆍ재정 규모와 특성(자연적, 도시ㆍ농촌 특성), 자치단체의 계층 수준 등을 반영해서 각 유형별로 적합한 참여예산의 운영방식을 모색하는 것이 바람직하다. 예컨대, 인구가 100만 명을 넘어서는 대도시와 인구 5만 명 내외의 군에 대해 동일한 차원과 표준화된 방식으로 주민참여예산제도를 가동할 경우 여러 면에서 부작용이 야기될 소지가 있다. 마찬가지로 법적ㆍ의무적 경비를 제외하면 자체사업이 사실상 소수에 불과한 자치구의 성공사례를 대규모 재정과 다수의 자체사업을 포괄하는 대도시에 그대로 적용할 경우에도 상당한 한계와 장애요인이 발생한다. 구체적인 예를 들면, 일부 자치구에서 비교적 성공적으로 추진되는 것으로 평가되는 시민위원회를 대도시 단위에서 적용할 경우 무엇보다도 ‘대표성 문제’와 ‘불공평한 영향력’ 즉, ‘이해관계로부터의 자유성’ 문제를 극복하기가 매우 어렵다. 대도시의 경우 주민투표 등 합법적인 권한위임의 방식을 채택하지 않는 한 이 문제의 해결은 사실상 어려울 것으로 예측한다. 이와 같은 현실을 고려할 때, 제도의 운영방식은 개별 지방자치단체의 특성과 유형에 따라 다양성 있고 유연한 전략적 접근을 취하되, 다음의 기본 가이드라인을 참고로 할 필요가 있다.

인구와 재정 규모(특히, 인구규모)를 기준으로 대도시(인구 백만 명 이상)의 경우 주민참여예산위원회 방식을 채택하기보다 적극적이고 다양한 방식의 주민협의 및 의견수렴(consultation) 방식을 기본 형태로 채택하는 것이 합리적이다. 그 이유는 대도시의 경우 주민투표 내지 그와 유사한 방식을 거치지 않고서는 위원회의 주민 대표성이 확보되기 어려운데, 만일 이러한 접근을 취할 경우 사회적 비용이 지나치게 많이 들기 때문이다. 이러한 점을 감안할 때, 대도시형 자치단체들은 예산관련 공청회와 설명회를 여러 지역으로 나누어 가능한 자주 개최하는 시도와 함께 앞서 언급한 다양한 주민의견수렴 방법을 적극적으로 활용하는 접근이 보다 현실적이다. 그리고 기존의 재정정보 공개시스템을 한 단계 개선하는 동시에 예비예산보고(pre-budget report)제도를 조속히 도입해서 주민에게 예산계획에 관한 정보를 풍부하게 제공하여야 한다. 이에 비해 인구규모가 작은 중소 도시와 군의 경우에는 지역단위로 소위 “주민 회의(town meeting)” 형식을 주기적으로 개최하는 방식을 취하면서 위원회 방식을 병행하는 것이 합리적이다. 그리고 영국 등 일부 유럽에서 실시되고 있는 사례처럼 지역현안(주민숙원사업 등)과 관련된 소규모 사업의 예산을 주민들이 직접 편성할 수 있도록 해주는 권한이양(empowerment) 방식을 단계적으로 시행하는 것도 바람직해 보인다. 특별․광역시 등 대도시의 경우 자치구 단위로 소규모 사업을 할당하여 주민들이 실제로 예산편성에 참여할 수 있는 기회를 제공하는 방안도 검토해 볼 만하다.

<표 7> 주민참여예산제도의 실시 유형(안)

유형(인구 기준)	주민참여예산제도의 실시 형태	주요 내용
중ㆍ대도시형 자치단체 (인구 50만명 이상)	consultation 주도형 주민참여예산	․획기적 주민의견수렴방식 개선 ․단계적 소규모 투자사업 권한이양 ․재정정보 공개 등 투명성 향상 ․pre-budget system 가동
소도시형 자치단체 (인구 50만 명 미만)	consultation + 직접 참여 가미 형태의 주민참여예산	․주민의견수렴방식 개선 ․필요시 시민위원회 방식 활용 ․소규모 투자사업 권한이양 ․재정정보 공개 등 투명성 향상
군 (인구 5만 명 내외)	직접 참여형 주민참여예산	․town meeting 방식 적극적 활용 ․필요시 시민위원회 방식 활용 ․경쟁방식의 소규모 사업 권한이양

마지막으로, 지방단위에서 전개되고 있는 주민참여예산제도를 국가(중앙정부) 차원에서 적용 가능한 부분이 있는지에 대하여 심도 있게 검토해 볼 필요가 있다. 일견 국가의 여건과 예산 운영시스템이 지방과 상당히 다르기 때문에 지방단위에서 성공한 주민참여예산제도를 국가단위에 접목시키는 것은 무리라고 생각하기 쉽다. 그런데 우리나라의 예산편성 합리성 문제는 어떤 의미에서 지방단위보다 국가단위에서 더 크게 부각되는 경향이 있어 보인다. 지방자치단체의 장은 주민과 상대적으로 근거리에서 지역의 수요와 목소리를 비교적 자주 직접 접하고 있지만, 국정의 운영 리더십은 그렇지 못하기 때문이다. 그 뿐 아니라 지방의 경우 근년에 자치단체 간의 경쟁 등으로 인해 주민의 진정한 재정수요를 파악해서 반영하고자 하는 시도가 상당히 늘어나는 추세인데 비해 중앙정부는 국민의 재정수요를 파악하는 시도 면에서 상대적으로 부족해 보인다. 이러한 사실을 인식할 때, 주민참여예산제도를 국가예산제도의 운영과 대조해 보는 것은 분명 의미가 있다. 중요한 것은 주민참여예산제도의 취지와 내용 중에서 국가예산의 운영에 응용할 수 있는 적용점과 시사점을 발견하는 일이다.

V. 종합 및 결론

주민참여예산제도는 도입의 취지가 좋고 발전의 잠재력이 큰 제도임에 틀림이 없다. 동 제도는 1989년에 브라질에서 도입된 이후 전 세계적으로 관심을 끌었고 또한 좋은 반응을 보여 왔다. 주민참여예산제도는 현재 동태적 과정(dynamic pro- cess)에 있는데, 이는 제도의 실제 모습이 국가와 지역에 따라 변형되면서 발전 중에 있음을 의미한다. 제도 도입의 초입에 있는 우리나라의 경우 주민참여예산제도가 지향하는 목표와 성과를 충실히 달성하기까지는 많은 시간이 걸리고, 극복해야 할 과제와 제약조건들이 적지 않다. 초기의 낮은 수준의 시민 참여가 폭 넓은 지지와 참여의 형태로 변화되기까지는 상당한 시간이 소요될 것이 분명해 보인다. 그것은 참여예산제도가 무엇보다도 제도를 둘러싼 이해관계자의 인식과 행태와 습관의 변화를 강하게 요구하는데, 이는 기본적으로 시간의 함수이기 때문이다.

현재의 상황을 진단하자면 참여예산제도의 도입목적과 지향하는 바의 타당성에 대해서 다수가 인정하고 있다. 하지만 그것을 어떻게 성취할 것인가에 대한 전략과 방법론의 선택에 있어서는 우리 사회(지방자치단체 포함)가 아직 합의와 공감을 이루지 못하고 있는 상태이다. 주민참여예산제도가 법적제도로서 새로운 위상을 갖게 된 지금 중앙정부와 지방자치단체는 적극적으로 나서서 지역의 실정에 적합한 모델을 정립하고 확고한 실천방안을 강구해야 한다.

한국적 상황에서 주민참여예산제도가 성공을 이루기 위해서는 동 제도가 집행부와 의회에 대한 견제나 감시⋅감독기능에 치중하기보다는, (1)집행부와 주민 간의 예산결정 협의⋅의사소통 강화, (2)집행부 역량의 보완(취약점 보완), (3)주민 관점의 재정수요와 우선순위 예산 반영, (4)포괄적 의미의 관민 파트너십 구축과 같은 기능에 중점을 두는 방향으로 정립되는 것이 바람직하다. 이 과정에서는 참여주민의 ‘과도한 의욕’과 집행부의 ‘과소한 의욕(소극적⋅미온적 태도)’이 주민참여예산제도를 최악의 상황으로 몰아넣는 이해관계자의 행태조합(behavior combination)임을 명심하고 이에 대한 안전장치를 확보해야 한다. 지방의회와의 관계는 예산편성 단계에서 주민수요, 사업우선순위 등에 대한 주민의 집약된 의견 정보를 제공하는 등 의사소통의 강화에 중점을 두면서 점진적으로 집행부의 의회제출 예산안에 중요한 주민의견을 첨부하는 방식으로 정립해 나갈 필요가 있다.

주민참여예산제도가 향후 지속적으로 발전해 나가기 위해서는 재정정보의 공개를 포함하는 재정 투명성(fiscal transparency) 수준을 한 차원 승화시키면서 재정 운영에 대한 공적 감시⋅감독기능을 강화하는 노력이 수반되어야 한다. 이는 주민참여예산제도의 발전을 위한 필수조건이라고 할 수 있다. 구체적으로, 지방자치단체는 예산관련 정보를 비롯하여 회계⋅결산, 재정통계 등 각종 정보를 적시에, 이해하기 쉬운 수준과 방법으로, 충실한 내용을 담아 공개하는 노력을 경주해야 한다. 주민참여예산제도가 재정정보의 공개 부족, 재정성과의 미흡, 주민의 정부 불신 등에서 출발된 사실을 상기한다면, 역설적으로 이들을 충실히 개선해 나갈 경우 그 제도적 역할과 범위는 상대적으로 축소될 가능성이 크다. 부정확한 정보나 미흡한 정보제공은 주민들의 기대감을 지나치게 크게 만드는 요인이 되므로 정확한 정보를 적시에 제공하는 자치단체의 노력이 매우 중요하다.

다만, 우리 사회에서 공적 감시⋅감독기능과 시민사회의 감시⋅견제기능은 지속적으로 강화해 나가되, 이들과 주민참여예산제도의 기능은 분리 접근되어야 한다.

끝으로, 집행부와 참여주민 간에 신뢰의 발판을 빠른 시일 내에 구축하면서 실용적이고 실질적인 접근을 취하는 것이 주민참여예산제도의 성공 열쇠임을 분명히 인식해야 한다. 다시 강조하지만, 주민참여예산제도의 성공 여부는 집행부와 주민간에 부단히 의사소통을 확대 발전해 나가는데 있으므로, 더 많은 예산정보를 적시에 공개함으로써 주민의 궁금증과 불신을 불식시키는 재정투명성을 확보해야 한다.

참고문헌

곽채기, “주민참여예산제도의 기본모형과 운영시스템 설계방안”, 한국지방재정논집, 제10  권 제1호, 2005.

곽채기, “기초자치단체 주민참여예산제도의 성공사례와 발전방안”, 지방재정과 지방세, 통권 44호, 2011. 8.

김관보, “외국의 주민참여예산제 운영사례 및 성공적 추진전략의 시사점”, 지방재정과 지방세, 통권 44호, 2011. 8.

나중식, “브라질 알레그레시의 주민참여예산제도 - 성공요인과 한계”, 한국행정논집, 제  16권 3호 2004.

대전광역시 예산참여시민위원회 회의자료, 2007년도 제2차, 2007.

대전광역시, 주민참여예산제도, 2007.

박광우, 주민참여예산제도의 모형에 관한 연구, 전남대학교 석사학위 논문, 2006.

박민정･최성락, “주민참여예산제도의 절차적 합리성 분석”, 한국정책과학학회보, 제13권  제1호, 2009.

안성민･최윤주, “주민참여예산제도의 경험과 성과: 5개 자치구를 중심으로”, 한국행정논  집, 제21권 제4호, 2009.

이강원, “주민참여예산제도 실현을 위한 현실적 과제”, 한국정책지식센터, 제51회 정책포  럼 토론2, 2003.

임동욱, “주민참여예산제도의 현실적 한계”, 한국정책지식센터, 제51회 정책포럼 발제2,  2003.

임성일, “재정 투명성의 개념과 지방자치단체의 재정 투명성 확보방안”,  2006 지방재정  세미나 발제 논문, 한국지방재정공제회․한국지방재정학회, 2006.

임성일, “주민참여예산제도의 주요 쟁점 및 활성화 방안”, 제13차 전북재정포럼 발제 논  문, 2011.

임성일, “주민참여예산제도의 의의와 성공적 실시방안”, 지방재정과 지방세, 통권 44호, 2011. 8.

전주상, “예산과정상의 주민참여제도에 관한 연구: 주민참여예산제도의 국내외 사례 비  교분석”, 한국정당학회보, 2008.

최상한, “지방정부 주민참여예산제도의 확산과 영향요인”, 한국행정학보, 제44권 제3호,  2010.

최진혁, “광역자치단체 주민참여예산제 운영 실태와 대안적 모델: 대전광역시 사례를 중심으로”, 지방재정과 지방세, 통권 44호, 2011. 8.

희망제작소 부설 자치재정연구소, 주민참여예산제, 아직도 칠부능선을 오간다, 자치재정  월례포럼 자료집, 2007.

Community Pride Initiative, A Citizens' Budget, excox@communitypride.org.uk.

Department for Communities and Local Government, National Evaluation of Participatory Budgeting in England, 2010.

Pinnington, Elizabeth et. al, "Participatory Budgeting in North America: The Case of  Guelph, Canada", Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial        Management, Vol. 21, No. 3, 2009.

Oxfam, Bringing Budgets Alive: Participatory Budgeting in Practice, 2005.

Rӧcke, Anja, "Participatory Budgeting in the UK: from the "Grassroots" to the      National Agenda", 2008.

Sintomer, Yves et. al, "Participatory Budgeting in Europe: Potentials and           Challenges", International Journal of Urban and Regional Research, Vol. 32,   March, 2008.

Tanaka, Susan, "Engaging the Public in National Budgeting: A Non-Governmental  Perspective", OECD Journal on Budgeting, Vol. 7, No. 2, 2007, OECD.

World Bank, Participatory Budgeting Toolkit for Local Governments in Albania,     Social Development Team(Europe and Central Asia region), 2006.

Zamboni, Yves, "Participatory Budgeting and Local Governance: An Evidence- Based Evaluation of Participatory Budgeting Experiences in Brazil", working paper,  2007.

3. 제3강의

제주특별자치도의 건전 채무관리 방향과 주민참여예산제도 운영

I. 서 론

최근 유럽을 휩쓸고 있는 재정위기는 비단 남의 일이 아닌 상황이다. 일찍이 IMF 구제금융을 경험했던 우리나라 국민들은 재정건전성에 대한 관심이 다른 어느나라보다 앞서있다. 2008년 미국 은행들의 부실금융자산으로부터 파생된 금융위기가 닥쳤을 때, 오바마정부는 살인적 실업률 극복을 위해 재정투자를 통해 새로운 공공사업을 통해 대처했다. 그 결과, 최근에는 치솟던 실업률과 침체되었던 민간소비심리가 살아나고 있다고 한다. 독일의 경우도 마찬가지이다. 동서독 통합직후 만연했던 실업문제와 물가문제 등을 해결하기 위하여 경제전반에 대한 구조조정, 특히 노동시장에 대한 과감한 개혁을 단행하면서 재정운영의 건전성을 높여왔다. 일본의 경우는 성격이 조금 다르다. 세계2위의 탄탄한 경제대국이면서도 GDP대비 130% 이상의 채무를 갖고 있고, 경제 또한 장기적 스태그플레이션을 벗어나지 못하고 있다. 반면, 최근의 그리스, 아일랜드 등의 유럽발 재정위기는 정부 국채이자율 상승, 해외 채무 상환압박 등으로 국가재정위기에 처하게 되었다. 꾸준히 체질개선을 해 왔던 미국, 독일과 달리, 지금 남유럽의 재정위기는 그 회복에 상당기간 소요될 것으로 전망된다. 우리나라는 세계 최고수준으로 고령화, 저출산이 심화되고 있고, 이에 따른 연금생활자의 증가, 청장년층이 부양해야 할 노년층 증가 등으로 복지비용이 급증하고 있고 경제의 허리가 약화되고 있다. 이런 배경에서, 국가와 정치권의 재정투자확대 요구에 비례하여 지방자치단체의 재정투자 역시 급증하고 있다. 지방자치단체의 재정부담이 악화되고 있는 주된 이유이다. 아래에서는 건전재정을 위하여 지방채무관리가 중요한 이유, 그리고 우리 도의 재정운영상황과 함께 주민참여예산제도와 건전재정에 대해 살펴보기로 하겠다.

II. 건전재정과 채무관리

국가의 사무인 기관위임사무는 원칙적으로 국가가 직접 또는 특별지방행정기관을 통해 수행하거나, 지방자치단체에 예산 전액을 지원하여 수행하는데 반하여 자치사무는 지방의 경비로 지방자치단체가 부담하도록 되어 있다. 하지만, 정부와 자치단체간 사무구분은 재정집행에 있어 모호한 경우가 많다. 국세와 지방세의 비율은 현재 7.5:2.5 수준이다. 법인세, 부가가치세, 소득세 등이 국가의 주요세원이고, 취득세, 재산세 등은 지방자치단체의 주요수입원이다. 국가는 지방자치단체에 국고보조금을 통해서 재정사업을 장려하고 교부세 등을 통해 부족재원을 보전해 준다. 그래서 실제 세출규모는 국가 대 지방 비율이 6:4이다. 국고보조금과 교부세는 지방자치단체 입장에서 보면 의존재원이며, 자체재원(지방세 및 세외수입)이 부족하고 의존재원에 의존할수록 지방자치단체의 재정자립도는 떨어지게 된다. 전국 자치단체의 평균 재정자립도는 52%이다. 제주자치도는 24.9%에 불과한 상황이다. 그러나, 민선시대에 지방자치단체는 공통적으로 지역주민과 지역경제 활성화를 위하여 재정여건을 감안하여 사업을 하게 된다. 하지만, 불가피하게 재정여건에 불구하고 사업을 벌이는 경우도 허다하다. 그것이 자체사업이든 국고보조에 의한 사업이든 취지는 지방자치단체의 미래발전을 위한 것이다. 하지만, 그 사업들이 과잉설계되었거나 의욕만 앞선채 재원조달이 제대로 되지 않는다면 고스란히 지방자치단체 주민의 부담으로 되돌아온다. 최근 강원도 태백시는 오투리조트 건설에 따른 지방공기업 채무보증 때문에 상당한 채무압박을 받고 있다. 경기도 용인시에서는 민간투자제안사업으로 유치한 경전철을 완공한 다음 사고위험으로 운영자체가 되지 않는 사업에 건설비는 물론 30년간 일정운영수익률을 보장해야 하기 때문에 수천억원의 채무부담을 안게 되었다. 또한, 인천광역시는 일시적으로 직원들에게 줄 복리후생비를 체불함으로써 재정위기에 대한 논란이 촉발되고 있다. 실제로 언론 등 보도에 따르면 인천시는 2014년 아시안게임을 앞두고 새로이 경기장을 신설하는데 5천여억원, 제2도시철도를 2014년에 조기개통하는데 2조원, 월미도 은하레일 건설에 850억원이 소요되었지만 경기도 용인과 같이 은하레일은 운행되지 않고 있다고 한다. 실제 인천시는 계속되는 경제침체로 2011년에 예산액 6.6조원으로서 전년도 7.1조원보다 약 0.5조원이 감소되는 결과가 초래되었다. 특히, 정부(행정안전부)에서는 지난 해 재정위기 사전경보시스템 기준을 마련하여 지방자치단체 재정건전화 방안을 모색하고 있다. 여기에는 표1과 같이 7가지의 재정위기 판단기준이 있는데, 지방자치단체 공통적으로 평가할 수 있는 기준은 예산대비 채무비율이다.

’11년도 국세와 지방세  :  (내국세) 151조 3,632억원 ➟ 비중 75.27%

(지방세)  49조 7,434억원 ➟ 비중 24.73%

’11년도 세출예산 규모 : (정부예산) 264조  928억원 ➟ 비중 58.74%

(지방예산) 185조 4,670억원 ➟ 비중 41.26%

< 표1 > 재정위험 판단기준 지표

관점	재정지표	지표의 의미
재정 수지	통합재정수지적자비율	재정운영 전반에 걸쳐 총세입보다 세출부분이 커 재정건전성이 악화되는 정도를 측정
채무 관리	예산대비채무비율	채무의 절대적 수준을 측정하는 지표.비율이 높을수록 재정건전성이 악화됨을 의미
	채무상환비비율	채무상환에 따른 단기적 재정운영의 안정도를 측정하는 지표로, 비율이 높을수록 미래채무상환의 압박이 가중됨을 의미
세입 관리	지방세징수액현황	세입기반 조달능력 및 재정의 안정적 상태를 측정
자금 관리	금고잔액 현황	‘최협의의 재정위기’를 가늠하는 현금지급 능력을 측정
공기업	공기업 부채비율	자기자본 대비 타자본의 크기를 나타내며 공기업재정운용의 적정성․건전성 등 측정 ※ 지방공기업법에 의해 설립된 지방공사만 적용
	개별 공기업 부채비율

예산대비 채무비율이 25%를 초과하면 재정위기 사전경보시스템에서 주의수준에 해당하고, 채무비율이 40%를 초과하면 심각수준에 해당한다.

< 표2 > 지표별 주의․심각기준

	재정지표	주의기준	심각기준
재정 수지	① 통합재정수지적자비율	25%초과	30%초과
채무 관리	② 예산대비 채무비율	25%초과	40%초과
	채무상환비비율	12%초과	17%초과
세입 관리	지방세 징수액 현황	50%미만	0%미만
자금 관리	금고잔액 현황	20%미만	10%미만
공기업	공기업 부채비율	순자산의 4배 초과	순자산의 6배 초과
	개별공기업 부채비율	순자산의 4배 초과	순자산의 6배 초과

심각수준에 진입하면 지방채발행 제한 및 신규사업 제한, 교부세 감액 등 각종 구조조정대상에 해당된다 (지방재정법 제55조의2). 즉, 심각수준에 해당되면 재정위기대상 지방자치단체로 정부의 관리대상이 될 수 있다는 것이다.

III. 제주자치도의 재정운영상황

이제부터는 우리 제주도의 재정운영상황에 대해서 살펴보기로 한다. 제주특별자치도의 경우, 2009년에 국가의 감세정책으로 국세수입이 감소하면서 정부의존재원인 교부세 수입이 감소하게 되었다. 이에 따라, 2009년 지방채발행한도를 초과한 2,384억원의 지방채를 발행하게 되었으며, 도 자체적으로 사용할 수 있는 재정자원인 가용재원이 급감하게 되었다. 그리고, 특정 공공시설물에 대한 임대형 민간투자사업(BTL)의 수익성 대비 투자효율이 낮아, 장기적 측면에서 재정부담으로 작용하게 되었다. 이러한 상황에서 많은 재정전문가들은 전국 하위권의 재정력을 가지고 있는 제주특별자치도의 재정건전성이 악화되고 있음을 우려하였고, 일부 학자는 재정위기 초기단계인 재정압박(Fiscal Stress)상태에 있다고 주장하고 있다. 이러한 배경에서 제주자치도에서는 재정진단을 통하여 재정상황을 점검하였다. 2010년과 2011년에 시행된 재정진단은 재정위기 관리를 위한 사전준비과정으로 이해되고 있다. 재정진단 결과, 우선적으로 지방채 적정한도 관리가 제안되었다. 경제규모 유지를 위해서는 재정규모가 증가해야 하고, 복지지출과 같은 법적 의무적 경비조달 외에 도로 등 기반시설에 대한 투자재원 확보를 위해서는 지방채를 발행하지 않을 수 없다. 지방채는 연도간 재정조정을 통하여 계획적․효율적 재정운용을 가능케 하고, 세대간 부담 형평화에 기여하는 순기능도 있으나, 과도한 지방채 발행은 원리금 상환부담으로 재정건전성을 위협하여 재정위기를 가져오는 역기능도 존재한다. 그래서, 지방채 적정관리를 위해서 1천억원 이하 규모의 지방채 발행원칙을 세우고 , 감채기금도 기존 순세계잉여금의 10%에서 30%까지 확대하여 건전재정운영을 위한 지방채무 감축계획을 수립하였다. 김동욱 교수(2011)는 지방채 적정수준 관리를 위해 지방채 발행규모를 일반재원 증가율 대비 일정규모 이하로 관리하게 되면 제주자치도의 채무관리는 안정적으로 운용될 것이라 주장하고 있다. 제주자치도의 관리대상 채무는 지방채 원금과 이자 및 임대형 민자사업(BTL)을 대상으로 한다. 이와는 달리, 행정안전부는 전국 지방자치단체의 채무비율을 비교하는데 지방채만을 관리대상으로 정하고 있다. 하지만, 국가단위에서는 완공이후의 임대형민자사업(BTL)은 미래 채무인 국가채무부담행위로 인식하여 매년 총액을 국회의 승인을 받도록 채무로 관리하고 있다. 이런 관점에서 제주자치도의 총채무는 2010년말 현재 1조5,929억원이고, 2011년말은 1조5,837이며, 2012년말에는 1조5,515억원으로 점차 감소할 것으로 추정되고 있다. 특히, 행정안전부의 지방자치단체 재정위기 사전경보시스템에 의한 예산대비 채무비율을 기준으로 제주도의 채무비율은 2010년말 24.04%로서 주의 수준에 근접한 바 있다. 다행히도, 2011년말에는 지방채 조기상환을 통해 22.84%로 채무비율이 조금 낮아졌다 (그림 1)

순세계잉여금은 예산 잉여금(결산결과 실제수입총액과 실제지출총액의 차액) 중 법정잉여금, 이월금 및 국도비 사용잔액을 공제한 금액을 말하는 것으로, 지방채의 원리금상환 및 다음 회계연도의 세입재원으로 활용

(그림 1) 우리도의 채무비율

제주자치도에서는, 앞으로도 감채기금 적립, 불요불급한 사업구조조정 등을 통해 20% 초반대에서 안정적으로 채무관리를 해나갈 예정이다. 두 번째 진단결과는, 민간보조금의 합리적 조정과 운영이다. 지난 2008년 전국평균 민간보조금 비중은 12%인 반면, 제주도는 22%로 전국평균수준을 상회하였다. 민간보조금은 지역주민의 복리 및 지역산업 지원을 위하여 효율적으로 투자되는 면도 있지만, 선심성 민간단체 보조, 낭비성 행사․축제 등 방만하게 운영되는 경우도 많았다. 하지만, 민간보조금 기준보조율제 도입을 통해 유사사업 통폐합, 보조율 현실화 등을 통해 민간보조사업은 꾸준히 개선되어 왔다. 그 결과, 2012년 현재 민간보조금 비중은 16.9%가 되었다. 향후 채무의 합리적 관리, 불요불급한 경비와 사업의 구조조정 등이 꾸준히 이루어지게 되면, 가용재원 여건은 향상될 것으로 전망된다. 이러한 재정진단결과를 토대로 재정의 중장기 흐름을 분석하고 재정투자사업에 대한 합리화를 기해 나간다면 제주자치도의 재정상황은 보다 개선될 것으로 보인다. 하지만, 국내 국세수입 감소에 따른 교부세배분액 감소 등 내부적 충격만 아니라, 다른 나라들의 경제위기 등 외부적 충격에 대비한 견고한 재정시스템을 구축하기 위해서는 투자유치는 물론 새로운 세원발굴 등에 지속적으로 열정을 가지고 대응해야 할 것이다.

IV. 주민참여예산제도와 건전재정

: 작은 성공(Small Win) 만들기 전략

주민참여예산제도는 지역주민들이 자발적으로 예산편성과정에 참여하고, 예산의 투명성을 증대하기 위하여 도입된 것이다. 주민들이 납부한 지방세와 사용료, 수수료 등 세외수입 등으로 사용되는 제주자치도의 예산이 효율적으로 쓰여지고 있는지에 대해 점검하고, 직접 예산편성과정에 참여하는 것은 민주주의의 기틀을 다지는 중요한 수단이다. 이를 통해 지방자치단체는 지역주민에 대한 대응성과 책임행정을 강화하게 될 것이다. 물론, 임성일 박사(2012)의 견해와 같이 여기에는 분명히 행정에서 기대하는 영역과 실제 참여하는 주민들간의 견해차이가 존재하게 될 것이다. 주민참여예산제도는 2006년 특별자치도 출범당시부터 논의되다가 2011년 8월에 집행기관과 도의회, 시민사회의 합의를 거쳐 도조례가 제정되었다. 2012년 본격 시행되는 주민참여예산제도에 대한 관심과 호응 또한 뜨겁다. 도 단위 주민참여예산위원회 및 시 조정협의회, 그리고 읍면동 지역회의에 구성되는 위원회에 2,000여명의 위원들이 참여하게 된다. 주민참여예산의 기반은 읍면동 풀뿌리 예산편성이 될 것이다. 지역주민들이 스스로 참여해서 우리 동네에 필요한 사업을 발굴하는 것이 1차 소박한 목표가 될 것이다. 이를 지원하기 위하여 예산학교가 운영되고, 예산학교에는 각 지역 시민단체, 전문가 등이 재능기부 강사로 참여하게 될 것이다. 예산편성 준비에 1년이라는 기간이 필요하고, 집행과 결산이 있는 집행기관과 의회구조를 감안하면, 짧은 기간 안에 지역주민들이 전문적 검토를 통해 사업안을 만들어내기는 어려울 것이다. 그래서, 지역주민들이 참여의 폭을 넓히고 스스로 예산을 작은 것에서부터 만들어 가는 작은 성공(Small Win) 전략 접근이 필요하다. 임성일박사(2012)가 제시하는 것처럼 참여예산 시행초기 예산의 중요성 및 쓰임새에 대한 교육효과에 초점을 두고 점차 그 범위를 확대해 나가는 단계적 접근이 중요하다. 그래서, 작은 성공을 통해 점진적으로 전체적인 성공을 이루어가는 주민참여예산제도 접근방식이 필요하다. 처음부터 모든 지역회의에서 만족스러운 결과를 만들어내기는 어려울 것이다. 사업선정에 있어서 주민공통혜택사업을 발굴하는 데 있어 모두가 만족스러울 수는 없지만, 협조와 양보의 과정을 통해 민주적 토론을 통해 스스로 참여하는 과정 자체가 가치있는 일이다. 특히, 주민참여예산위원회에서도 제주자치도의 예산편성에 대한 의견제출을 통해 제주자치도 각 분야별 예산이 어떻게 짜여지고 우선순위를 정하는데 행정과 함께 하는 과정을 통해서 다양한 의견을 제출할 수 있을 것이다. 특히, 지역회의에서 제안된 예산안을 예산위원회에서 심사하는 과정에서 다양한 이견이 표출될 수도 있다. 이 과정에서 합리적인 의사결정 또한 이루어질 것이라 기대를 해 본다. 그 누가 말했듯이 댓가 없는 민주주의는 없다고 했지 않는가.

제주특별자치도 주민참여예산제 운영조례 제1조 (목적)

참고문헌

김동욱	2011. 8.	제주특별자치도 지방채무 적정수준 설정 및 관리방안

임성일	2012. 4.	주민참여예산제도는 무엇이고, 어떻게 하면 활성화시킬

수 있는가? (주민참여예산위원 통합교육자료 중) 15-60.

조선일보	2012. 4. 5.	대구, 부산시도 인천만큼 재정위기

http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2012/04/05/2012040500162.html

제주특별자치도	2011. 10.	재정진단 보고서 (2006~2015)

지방행정연수원	2012. 2.	지방예산실무

한국경제신문	2012. 4. 9.	용인시 경전철 부채 문제

http://www.hankyung.com/news/app/newsview.php?aid=2012040949901&intype=1

행정안전부	2011. 12.	지방재정위기 사전경보시스템 기본계획

Karl. E. Weick. 1984. 1	Small Wins: Redefining the Scale of Social Problems,

American Psychologistm, Vol. 39(1), 40-49.