범인은 우리 동네에 있다, 지역과 마을의 예산탐정을 위한 안내서

이 자료집은 이상석 좋은예산센터 부소장의 경험과 자료 제공이 있었기 때문에 가능하였음을 밝힌다.

최승우 좋은예산센터 활동가

◆ 자료집 목차 ◆

▪ 지역과 마을의 예산탐정을 위한 안내서를 시작하며 ………………………………………… 2

▪ 읽을거리 1. 지역과 마을을 위한 예산탐정은 예리한 눈썰미와 관심이 필요하다 ……… 3

▪ 1. 지방정부에 대한 이해 ………………………………………………………………………… 6

▪ 2. 예산으로 보는 지방자치단체에 대한 이해 ………………………………………………… 9

▪ 읽을거리 2. 보충성의 원칙 ……………………………………………………………………· 21

▪ 읽을거리 3. 정보, 정보, 정보! 지역과 마을을 위한 예산탐정에게는 정보가 필요해 … 23

▪ 3. 왜 지방자치를 하나 …………………………………………………………………………· 25

▪ 읽을거리 4. 예산탐정은 정보를 어떻게 찾아내나 …………………………………………· 27

▪ 4. 지역 예산, 어떻게 볼까 ……………………………………………………………………·· 32

▪ 읽을거리 5. 모든 범죄는 반드시 흔적을 남긴다 …………………………………………… 43

▪ 5. 지역 예산, 어떻게 쓰고 있나 ……………………………………………………………… 46

▪ 읽을거리 6. 좋은 예산탐정은 정보공개청구를 겁내지 않는다 …………………………… 54

▪ 6. 지방의회, 무슨 일을 하나 …………………………………………………………………·· 57

▪ 읽을거리 7. 좋은 예산탐정은 소송을 두려워하지 않는다 ………………………………… 64

▪ 읽을거리 8. 좋은 예산탐정은 정보공개 거부에 이렇게 대응한다 ………………………· 67

○ 지역과 마을의 예산탐정을 위한 안내서를 시작하며

○ 읽을거리 1. 지역과 마을을 위한 예산탐정은 예리한 눈썰미와 관심이 필요하다

<유령의 집 사건>

우리 지역과 마을에 아무도 살지 않는 유령의 집이 있다고 해.

그리고 그 집에는 유령이 살고 있다는 이야기도 있어.

그 소문이 점점 퍼지자.

지역과 마을의 다른 사람들은 그 유령이 두려워서 그 집 근처로는 접근도 하지 않고 있지.

정말 유령이 살고 있는지 확인하기 위해서 예산탐정이 출동했어.

예산탐정이라면,

① 단서를 찾을 땐 모든 곳을 샅샅이 뒤져야겠지.

② 아주 사소한 것도 결정적인 단서가 될 수 있어.

③ 아무리 꾀가 많은 범죄자도 사건의 현장에는 단서를 남기게 되지.

④ 발견한 건 뭐든 꼼꼼히 살펴보아야 해.

⑤ 지역과 마을의 이상하고 수상한 일들도 연관이 될 수 있어.

⑥ 오래 전의 지역과 마을의 사건도 이 사건과 연관될 수 있으니, 과거 기록도 점검해야 해.

⑦ 사건 현장을 목격한 사람과 한번 이야기를 나누는 것도 큰 도움이 되지.

⑧ 수상한 행동을 하고 있는 사람이 있다면 주저하지 말고 물어보아야 해.

⑨ 다른 지역과 마을의 예산탐정들과의 정보 공유와 연락이 사건을 쉽게 해결할수 있어.

만약, 유령의 집에서 전기계량기가 돌아가고 있다면, 이 집에는 누군가 살고 있다는 이야기가 돼.

확정적인 증거를 찾기 위해서는 수도요금을 확인하는 것도 도움이 되지.

겨울이라면 난방비도 확인해보면 좋아.

그리고 유령의 집에 차가 주기적으로 ‘들어왔다, 나갔다’하는 장면을 목격된다면, 이 집은 사실 유령이 집이 아니지.

그냥 동네 개구쟁이들이 어른들을 놀라게 하기 위한 장난이라고 보는 것이 더 사실에 가깝지.

어느 지역과 마을의 자치단체장이 관사(공무원에게 거처로 빌려주기 위하여 국가 기관에서 마련한 집)가 낡았다고, 헌집을 부수고 새집을 짓겠다고 계획을 밝혔어. 정말 헌 집이 못 살 정도로 낡았다면, 당연히 고쳐야겠지. 하지만 불필요한 예산 낭비일 수도 있으니 한번 출동해볼까.

예산탐정이라면 이런 문제가 생기면 당연히 단서를 샅샅이 뒤져야겠지. 우선 낡았다고 못 살겠다는 이야기를 했으니, 헌 집(관사)이 얼마나 낡았는지를 확인해볼 필요가 있을 거야.

헌 집이 5년도 안 된 새로 지은 집이라면 어떨까? 5년 전에 지은 집을 낡았다고 못 살겠다고 불평하는 것은 좀 문제가 있지. 그래서 5년 전에 지은 새 집을 낡았다고 못 살겠다고 하면 안 된다고, 예산탐정이 “불편함은 너의 마음속에 있으니, 바로 범인은 너다.”라고 하면 해결이지.

근데, 이 지방자치단체장은 좀 뻔뻔한 사람인가 봐. 이 지역과 마을에서 제일 잘 나가는 사람이 불편하다면, 무조건 새로 집(관사)을 마련해야 한다고 우기면서, 20억 원을 투자해서 새로 집(관사)을 마련했어.

얼마가 지나고, 지역과 마을의 사람들이 예산탐정에게 새로 지은 집(관사)에 아무도 안 산다는 이야기를 하는 거야. 예산탐정이라면 어떻게 해야 할까? 물론 “새로 좋은 집(관사)을 마련하고, 안 사는 것은 문제가 있다”고 이야기할 수 있어. 문제는 좀 뻔뻔한 지방자치단체장이 “무슨 소리냐, 난 그 집에서 잘 살고 있다”고 답변을 할 수도 있지. 그렇기 때문에 훌륭한 예산탐정이라면 이야기를 꺼낼 때에는 바로 충분한 증거를 확보할 필요가 있어.

<유령의 집> 사건을 떠올려봐. 이 관사의 전기요금, 수도요금, 겨울철이면 난방비 등의 증거를 먼저 확보하는 것이 필요하겠지. 지방자치단체장이 차는 관용차량은 운행일지라는 것이 있어. 이 운행일지를 통해서 지방자치단체장이 관사에 수시로 출입하는 지를 추가적으로 확인하는 것도 좋지. 훌륭한 예산탐정이라면 증거를 확보하지 않고 이런 저런 이야기를 떠벌리고 다니지 않지.

자, 전기요금이 같은 평수의 집보다 너무 적게 나왔다면, 의심해 볼 수 있지. 그러나 뻔뻔한 지방자치단체장은 자신의 좌우명이 ‘절약’이라고 예산을 아끼기 위해서 불도 안 키고, 냉장고도 안 쓴다고 하는 거야. 겨울철 난방비도 절약 정신으로 홑이불(한 겹으로 된 이불)로 추워도 버틴다고 해. 아주 뻔뻔하지. 근데 수도요금이 하나도 안 나왔다면, 우리 지역과 마을에서 제일 잘 나간다고 폼 나게 새로 집(관사)을 지은 지방자치단체장이 안 씻고 다니는 것은 좀 웃긴 일이지. 관용차량 운행일지에 지방자치단체장이 다른 집에서 잔다는 사실이 밝혀진다면, 이런 지방자치단체장은 정말 뻔뻔한 사람이지.

이렇게 지역과 마을을 위한 예산탐정은 빠져나올 수 없는 증거를 통해서 이야기를 해야 돼. 그렇기 위해서는 최대한 증거를 확보하고 확인하는 것이 중요하지. 그래서 예산탐정에게 인내심과 관찰력이 필요한 거야.

지역과 마을의 예산탐정은 누가 할 수 있는 일인지 궁금하지. 답은 누구나 할 수 있다야.

<1998년 3월 3일 ‘납세자 선언문’ 중>

그 동안 우리 사회에는 징세자의 권리는 있었으나 납세자의 권리는 존재하지 않았다. 오늘 우리는 조세의 날을 맞아 정부 예산감시 시민운동이라는 새로운 시민운동의 영역을 열어갈 것을 선언하면서 동시에 납세자로서의 시민의 권리를 선언하고자 한다. … (중략)

우리는 조세가 시민에게는 납세자의 의무만을 강조되던 개념을 넘어서야 한다고 주장한다. 국가를 경영하는 기본적인 재원을 담당하는 납세자인 시민으로서 재정에 대한 당당한 권리를 주장하고자 한다. 이제부터 우리는 우리의 세금이 형평성 있게 엄격히 부과되고 징수되는지, 그것이 적절히 쓰이는지 감시하고 그 결과에 대해 발언하고자 한다. 우리의 세금을 사회적 공공선을 위해 사용하지 않고 사적인 이익이나 특정한 계층의 이익을 위해 사용하는 게 누구인지 감시하고자 한다.

이미, 1998년에 지역과 마을의 예산탐정이 되기를 희망하는 사람들이 있었고, 누구나 지역과 마을의 예산탐정이 되기를 희망한다면 예산탐정이 될 수 있지. 이 안내서는 바로 지역과 마을의 명예산탐정이 되기를 희망하는 시민이나 주민을 위한 안내서야.

1. 지방정부에 대한 이해

<참고문헌>

김태일·좋은예산센터, 『재정은 어떻게 내 삶을 바꾸는가』, 코난북스, 2014년.

안전행정부·한국지방행정연구원, 「지방의회의원 의정활동 가이드」, 2014년.

중앙정부는 삼권분립 원칙에 따라 입법, 사법, 행정부로 구성되어 있다. 이와 달리 지방정부는 입법부(지방의회)와 행정부(집행기관)로만 구성되어 있다. 따라서 지방정부는 이권분립의 구조를 가진다. 지방자치법 2조는 지방정부의 유형을 광역자치단체와 기초자치단체로 구분한다. 광역자치단체인 시와 도, 기초자치단체는 시·군·구를 말한다. 기초자치단체로 분류되는 시는 도의 하부 행정구역이다. 보통 시라고 할 때는 기초자치단체인 시를 말한다. 광역자치단체로 분류되는 시와 구별되는 의미에서 이를 자치시라고 부르기도 한다. 기초자치단체인 구는 특별시와 광역시의 하부 행정구역이다. 그런데 기초자치단체인 자치시도 규모가 크면 구를 둘 수 있다. 그래서 이들을 구분하기 위해 기초자치단체인 구는 자치구라고 부르고, 자치시 관할의 구는 일반구 혹은 행정구라고 부른다. 행정구에는 자치권이 없으므로 자치단체가 아니다. 그래서 행정구에는 지방의회가 없을뿐더러 구청장도 선거로 뽑지 않고 임명한다. 구 아래의 읍·면·동은 기초자치단체와 행정시의 하부 행정기관이다. 읍·면·동에는 자치권이 없기 때문에 자치단체가 아니다.

정책 효과가 전국적인 일은 중앙정부가 맡고 지역적인 일은 지방정부가 맡는다. 효과가 전국적인 정책에는 두 가지 유형이 있다. 하나는 국방·외교·물가정책처럼 효과가 국민 전체에게 미치며 개인별로 분리할 수 없는 경우다(순수공공재). 순수공공재는 효과가 일정 지역에 거주하는 사람 모두에게 동등하게 미치는 재화나 서비스를 가리킨다. 순수공공재의 특성은 특정인을 그 재화나 서비스의 소비에서 제외할 수 없고(비배제성), 다른 사람이 소비에 참여한다고 해서 기존 소비자의 혜택이 줄어들지 않는다(비경합성). 효과가 전국적인 정책의 또 다른 유형은 국민연금이나 건강보험처럼 효과 자체는 개인별로 분리할 수 있지만 동일한 기준을 전국적으로 적용하는 경우다. 이 두 가지 유형에 속하지 않는 정책은 정책 효과가 지역적인 것이라 지방정부의 업무가 된다.

정부가 무슨 일을 하는지 알려면 두 가지를 찾아보는 게 좋다. 법규와 예산이다. 지방정부의 권한과 의무를 규정한 기본 법규는 지방자치법이다. 지방자치법 9조 1항에는 “지방자치단체는 (관할 구역의) 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다”라고 규정되어 있다. 그리고 다음 항에는 여섯 가지 분야 57개 자치사무가 열거되어 있다. 여섯 가지 분야는 ① 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무, ② 주민의 복지증진에 관한 사무, ③ 농림·상공업 등 산업진흥에 관한 사무, ④ 지역개발과 주민의 생활관경시설의 설치·관리에 관한 사무, ⑤ 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무, ⑥ 지역민방위 및 지방소방에 관한 사무다. 여섯 가지 분야 중에서 ① 분야는 조직 자체의 운영에 관한 것이고, 나머지가 주민을 위한 업무다. ⑤ 분야의 핵심은 교육이다. 그런데 교육 업무의 대부분은 일반 지방행정기관(시·도, 시·군·구)이 아니라 지방교육청에서 따로 담당한다. 그리고 ⑥ 분야는 각 지역 소방본부와 산하 소방서에서 담당한다. 즉 교육과 소방은 다른 기관에서 수행하기 때문에 지방정부라고 할 때 떠올리는 시·도, 시·군·구청 업무와는 구별된다. 따라서 지방정부의 주민 업무는 이를 뺀 주민복지 증진, 산업진흥, 지역개발과 정리할 수 있다. 여기서 주민복지 증진 업무는 꽤 범위가 넓다. 전형적인 복지 업무 외에도 보전, 화장장, 공중접객업소 위생지도, 청소·오물처리, 상·하수도 공급 등이 포함된다.

법규상 지방정부 업무는 복지, 지역 산업진흥, 지역개발, 생활편의시설 공급이다. 그런데 이것들은 지방정부의 자체업무에 대한 것이다. 지방정부가 하는 일에는 자체업무 이외에 중앙정부 업무를 대행하는 것도 있다. 지방자치법 9조 1항에는 ‘법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무’라고 한 것이 그것이다. 공식적으로 ‘위임사무’라고 부른다. 위임사무를 맡는 것은 중앙정부의 하위 집행기관 역할에 해당한다. 실제로는 위임사무가 자체업무보다 훨씬 많다. 보육료 지원, 기초연금, 국민기초생활보장급여 등이 모두 위임사무다. 복지 업무만이 아니다. 각종 인·허가나 단속 업무 중에도 대행업무가 많다. 지방정부 업무 주에서 기준을 가짓수로 삼든 비용으로 삼든 위임사무는 전체 업무의 절반이 넘는다. 자체든 대행이든 상관없이 일을 잘하는 것은 아니며, 자체냐 대행이냐가 지방정부가 일하는 데 큰 영향을 미친다. 자체업무는 지방정부 책임 하에 지방정부 재원으로 한다. 대행업무는 중앙정부의 지시를 받고 사업 경비도 중앙정부로부터 지원받는다. 일하는 방식이 같을 수가 없다. 재정 측면에서도 지방정부가 재량을 가진 자체업무에 과욕을 부리는 경우가 발생한다(SOC 투자, 지역 축제 등). 지시대로 해야 하는 대행업무에서 불거지는 문제는 두 가지다. 하나는 지방정부가 자기 재량 없이 기계적으로 처리하니 적합성이 떨어진다는 점이다(가령, 여성 관련 사업 중 고령자 여성 사업과 보육 여성 사업 중에서 우리 지역에는 고령자 여성이 더 많기 때문에 보육 여성 사업비를 일부 줄여서 고령자 여성 사업에 사용하는 것이 합리적이지만, 대행업무에서는 지시에 따라 기계적으로 배분하게 된다). 또 다른 문제는 중앙정부가 경비 일부를 지방정부에 떠넘긴다는 점이다. 이 때문에 지방정부 재정에 부담이 된다.

<지방자치법상 사무배분 세부 기준>

안전행정부·한국지방행정연구원, 「지방의회의원 의정활동 가이드」, 2014년, p 12.

2. 예산으로 보는 지방자치단체에 대한 이해

<참고문헌>

하능식 외, 「중앙-지방간 사회복지 재정부담 조정방안」, 한국지방행정연구원, 2012년.

행정자치부, 「2013년도 지방자치단체 통합재정개효(상)」, 2013년.

행정자치부, 「2014년도 지방자치단체 통합재정개효(상)」, 2014년.

안전행정부·한국지방행정연구원, 「지방의회의원 의정활동 가이드」, 2014년.

김태일·좋은예산센터, 『재정은 어떻게 내 삶을 바꾸는가』, 코난북스, 2014년.

배준식·김범식, 「‘지방화시대’ 재정분권화 앞당기는 세제개편 방안」, 서울연구원, 2014년.

대한민국 조세는 국세 14개와 지방세 11개 세목으로 구성되어 있다. 국세는 소득·소비 세제를 근간으로 하는 반면, 지방세는 부동산 세제를 중심으로 자산, 소득, 소비, 기타 세제 등 다양한 형태의 세목이 도입되어 있다. 지방세는 지역별 특성에 따라 ‘도세/시·군세’와 ‘특별(광역)시세/구세’로 구분되고, 종류에 따라서는 ‘보통세와 목적세’로 구분이 가능하다.

<현행 조세체계>

도세 중 ‘보통세’는 취득세, 등록면허세, 레저세, 지방소비세이며, ‘목적세’는 지역자원시설세, 지방교육세이다.

시·군세 중 ‘보통세’는 주민세, 재산세, 지방소득세, 자동차세, 담배소비세이며, ‘목적세’는 해당사항 없다.

<취득세>

<지방소비세>

<등록면허세(등록)>

<등록면허세(면허)>

<레저세>

<지역자원시설세>

<지방교육세>

<주민세>

<재산세>

<자동차세(소유)>

<자동차세(주행)>

<지방소득세>

<담배소비세>

2014년 예산을 기준으로, 지방자치단체별 지방세 세목별 현황을 파악하면, 취득세가 전체의 24.0%로 가장 높았고, 그 다음은 지방소득세 18.5%, 재산세 14.9% 순으로 나타난다. 지방소득세는 2010년 신설되어 그 역사는 짧지만, 현재는 취득세, 재산세와 함께 지방세의 근간을 이루는 주요 재원으로 성장하였다. 반면, 지방세목 중에서 주민세는 전체의 1%대에도 미치지 못하고 있으며, 레저세와 지역자원시설세 또한 2% 이하의 낮은 비중을 차지한다. 지방세는 부동산 경기와 밀접한 재산과세 위주(42.8%)로 구성되어 있어, 안정성과 신장성이 낮다.

<2014년 지방세 세목별 규모> (단위 : 억 원)

행정자치부, 「각 연도 지방자치단체 통합재정개효(상)」, 2013년/2014년, p 58.

2005년 국고보조사업의 지방이양이 본격적으로 추진되면서 이양 사업들의 수행을 위한 재원 이양 수단으로 분권교부세가 도입되었다. 전체 13개 부서 149개 사업(9,581억 원) 중 보건복지부 사업은 총 67개 5,959억 원규모로, 건수 기준으로는 약 45.0%, 예산 기준으로는 62.2%의 압도적인 비중을 차지하는데, 지방 이양 이후부터 급격하게 증가하는 추세를 보여준다. 분권교부세는 2006년부터 내국세의 0.94%로 고정되어 있는데, 중앙정부의 지원액은 미흡하다. 특히 도입 당시 지방으로 이양된 사업 분야의 미래 재정지출수요를 충분히 고려하지 않아 지방재정 압막은 더욱 심해질 것으로 예상된다. 노령화의 급속한 진전, 사회복지에 대한 국민들의 요구 증가 등의 사회적 상황을 고려해보았을 때, 지방비 부담 대책 마련은 시급한 사안이다.

보건복지부 67개 사업, 5,959억 원, 건설교통부 7개 사업 1,331억 원, 문화관광부 23개 사업 356억 원, 해양수산부 16개 사업 157억 원 등이다.

<사회복지 지방 이양사업 67개의 예산추이> (단위 : 억 원)

하능식 외, 「중앙-지방간 사회복지 재정부담 조정방안」, 한국지방행정연구원, 2012년, p 41.

국고보고사업 규모는 2007년 32.0조 원에서 2012년 52.6조 원으로 약 20.6조 원 증가하였는데, 이것은 연 10.6% 수준의 평균 증가율이다.

<2010~2014, 국고보조금 대응 지방비 부담 현황> (단위 : 억 원)

지방자치단체에서 다오예산에 편성한 금액이다.

행정자치부, 「2014년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)」, 2014년, p 96.

지방예산에서 차지하는 국고보조사업의 비중도 2007년 28.6%에서 2012년 34.8%로 지속적으로 증가하였다. 지방예산 연평균 증가율은 6.3%인 반면, 국고보조사업 신설 및 확대에 따른 지방재정 부담률은 16.5%로 큰 차이를 보이고 있다. 국고보조사업은 연평균 증가율은 6.3%인 반면, 국고보조사업 신설 및 확대에 따른 지방재정 부담률은 16.5%로 큰 차이를 보이고 있다. 국고보조사업은 사용 용도가 지정된 경직성 경비이기 때문에 지방자치단체 예산 운용의 자율성을 제약하기도 하지만, 지방비 매칭을 요구하기 때문에 정부의 국고보조사업 확대는 곧 지방재정 부담을 의미한다. 특히, 국고보조사업 중 가장 큰 비중을 차지하는 보건복지부는 그 규모가 연평균 16.0% 증가한 반면, 그에 대응하는 지방비는 연평균 24.4% 상승한 것으로 나타나 지방비 부담이 더욱 가중된 것으로 해석할 수 있다.

지방정부의 하는 일 중에는 주민 입장에서 중요한 것이 더 있다. 바로 신고, 등록, 검사, 인·허가 같은 각종 규제 업무다. 규제 업무는 인건비 같은 기본 경비를 제외하면 지방정부 재정이 직접 투입되지 않는다. 하지만 당사자가 되는 주민들에게는 유·무형의 부담을 초래한다. 모든 규제는 사회적으로 필요하기 때문에 만들어진다. 즉 규제함으로써 달성하려는 사회적인 ‘이익’이 있게 마련이다. 그런데 규제는 이를 따르는 과정에서 유·무형의 ‘비용’도 발생시킨다. 따라서 규제가 정당성을 가지려면 적어도 달성하려는 이익이 그에 따른 비용보다 커야 한다. 규제는 애초에 사회적인 필요가 있어서 생긴 것이다. 이 말은 사회적 편익을 더 크게 하는 규제는 마땅히 없애야 한다는 뜻이다. 그러나 모든 규제가 사회적 편익을 더 크게 하는 것은 아니며, 사회적인 ‘이익’을 무시하고 규제를 하지 않는다면 그것은 직무유기가 된다. 우리 사회에는 여전히 불공정, 부당한 계약을 방기하기 위한 규제가 크게 미흡하다.

중앙정부의 재정 정책은 단순히 중앙정부 재정에만 한정되는 것이 아니라 지방재정에도 큰 영향을 미친다. 과거 중앙정부의 감세 정책 중 소득세와 법인세의 감세는 해당 국세의 10%에 해당하는 지방소득세(구 주민세)를 감소시켰으며, 내국세의 감세는 내국세의 19.24%를 재원으로 하는 지방교부세의 감소로 이어졌다. 이에 따라 2009년 기준으로 4.7조 원이 감소하였고, 2010년 이후 연간 4조 원에 이르는 지방재정 수입이 감소할 것으로 전망된다.

<2010~2014년, 지방자치단체 예산 규모> (단위 : 억 원, %)

당초예산 순계 기준이다.

행정자치부, 「2014년도 지방자치단체 통합재정개요(상)」, 2014년, p 24.

구분	2010	2011	2012	2013	2014
예산 규모	1,398,565	1,410,393	1,510,950	1,568,887	1,635,793
전년 대비 증가율	-	0.8	7.1	3.8	4.3

세입 부문의 증감 현황은, 일반재원은 전년 대비 약 11.9조 원이 감소한 반면, 국고보조금은 3.4조 원 증가한 것으로 나타난다. 지방비 부담을 유발하는 국고보조금이 일반재원보다 더 큰 규모로 증가한 것을 알 수 있다. 지방채 발행 계획은 전년 대비 19.0% 증가한 7.767억 원으로 나타났는데, 이는 부족한 일반재원 때문에 증가한 것으로 해석이 가능하다.

2014년 기준, 당초 순계예산 규모는 163조 5,793억 원으로 전년인 2013년 156조 8,887억 원 대비 6조 6,906억 원(4.3%)이 중가하였다.

<2010~2014년, 지방자치단체 세원재원별 예산 규모> (단위 : 억 원, %)

당초예산 기준이다.

배준식·김범식, 「‘지방화시대’ 재정분권화 앞당기는 세제개편 방안」, 서울연구원, 2014년, p 34.

세출 부문을 살펴보면, 2014년 사회복지 분야의 세출 예산이 40조 832억 원으로 2013년 전년 대비 5조  911억 원(14.5%)이 증가하여 가장 큰 폭으로 급증한 것으로 나타났다. 이는 일반적 복지에 대한 사회적 수요가 높아짐에 따라 지출 소요가 많아졌기 때문이다. 일반공공행정 분야는 2013년 전년 대비 8,486억 원이 증가한 13조 8,391억 원으로 2014년 지방선거 경비 지출이 발생했기 때문이다.

법규에 정해진 권한과 의무는 당위적인 것이다. 지방정부의 역할이 무엇인지는 알 수 있다. 하지만 그래서 실제로 무엇을 얼마나 하고 있는지는 알 수 없다. 이를 알려면 사업별 예산 규모를 보는 것이 필요하다.

읍·면·동은 주민과 직접 접촉하는 가장 말단의 해정기관이다. 시·군·구 업무 중에서 주민과 직접 대면해야 해야 하는 일을 담당한다. 동주민센터의 주요 업무는 주민등록 및 민원서류 발급, 복지서비스 전달이다. 또 하나 중요한 것이 있는데, 주민자치센터를 통해 취미교실, 청소년공부방, 마을도서관 등 각종 문화·복지 프로그램을 제공하는 것이다. 읍·면사무소의 업무에는 여기에 농어촌 지원 업무가 더해진다. 주민등록과 민원서류 발급만 제외하면 나머지는 주민에게 복지와 여가활동 프로그램을 제공하는 일이다.

<2013~2014년, 지방자치단체 분야별 세출예산> (단위 : 억 원, %)

순계, 일반회계+특별회계 기준이다.

기타 = 행정운영경비(인력운영비+기본경비)이다.

행정자치부, 「각 연도 지방자치단체 통합재정개효(상)」, 2013년/2014년, pp39~45.

2000년대 들어 경제·생활권 확대, 행정 효율화 차원에서 많은 업무들이 읍·면·동에서 시·군·구로 이관되었다. 그러고 나니 읍·면·동사무소에서 할 일이 줄어들고, 여유 공간도 많아졌다. 여유 공간이 생겼으나, 인력을 해고하지 않고 공간과 인력을 활용하는 방안이 마련되었는데, 바로 주민자치센터이다. 현재 읍·면·동사무소(주민센터)의 핵심 기능은 두 가지다. 복지서비스 제공과 주민자치센터 운영이다. 지금 복지서비스는 원스톱 복지를 지향하여, 복지, 고용, 교육 등을 통합해서 주민들에게 제공하는 복지허브를 만들겠다는 계획이 진행 중이다. 주민자치센터는 주민자치위원회가 운영하고 읍·면·동사무소의 지원 기능을 한다. 주민자치위원회 위원은 주민들 중에서 공모를 거쳐서 읍·면·동장이 임명한다. 이 주민자치위원회는 과거와는 달리 주민자치센터 운영 기능뿐만 아니라 읍·면·동 차원의 지방의회 같은 기능을 갖게 하겠다는 것이 계획이다.

<지방자치단체의 예산과정>

안전행정부·한국지방행정연구원, 「지방의회의원 의정활동 가이드」, 2014년, p 38.

읽을거리 2. 보충성의 원칙

<참고문헌>

김태일·좋은예산센터, 『재정은 어떻게 내 삶을 바꾸는가』, 코난북스, 2014년.

지역 내에서도 정책 효과가 개별 시·군·구에 한정되면 시·군·구에서 담당하고 개별 시·군·구 범위를 넘어서면 광역 시·도에서 담당한다. 이 기준을 세련되게 표현한 것이 ‘보충성의 원칙(principle of subsidiarity)’이다. 보충성의 원칙은, “공공업무 배분은 우선 가장 밀착한 정부(시·군·구)로부터 시작하라. 그곳에서 할 수 있는 일은 그곳에 맡겨라. 그곳에서 하기 힘든 일은 차상위 정부(광역 시·도)에 맡겨라. 그곳에서도 하기 힘든 일은 그 위의 정부(중앙정부)에 맡겨라. 보충성의 원칙은 공공업무를 담당하는 정부는 작은 단위일수록 좋다는 의미를 함축하고 있다. 하위와 상위 지방정부가 둘 다 할 수 있으면, 하위 지방정부가 해야 하고, 비장과 중앙정부가 둘 다 할 수 있으며 지방정부가 우선해야 한다는 말이기 때문이다. 상위 정부의 역할은 하위정부를 ‘보충’하는 데 있다.

사실 보충성의 원칙은 정부 간 업무 배분에만 적용되는 것이 아니다. 이는 사회를 구성하는 공동체 간의 역할 분담에 관한 원칙이다. 이 원칙은 1931년 로마 교황 비오 11세(Pius Ⅺ)의 선언문에 잘 나타나 있다. “더 작고 더 낮은 사회에 의하여 실효서 있게 수행할 수 있는 기능을 더 크고 더 높은 단계가 자기 것으로 하는 것은 불의이고 중대한 악이며 올바른 질서를 혼란시키는 것이다. 이는 사회 철학의 흔들림 없는 근본 원리다. 모든 사회 활동의 진정한 목표는 사회 구성원을 돕는 데 있는 것이지 그들을 파괴하거나 흡수하는 데 있는 것이 결코 아니다.”

보충성의 원칙은 유럽연합(EU)를 만들 때 유럽연합과 개별 회원국 간의 권한 배분 기준으로 적용되면서 널리 알려졌다. 개별 국가가 존재하면서 연합체를 만들 경우에는 이 원칙이 마땅해 보인다. 유럽연합을 만들었다고 해서 기존에 개별 국가가 수행해오던 일을 빼앗을 수는 없기 때문입니다.

보충성의 원칙을 엄격히 적용하자면 상하위 정부가 둘 다 할 수 있지만 상위 정부가 더 잘할 수 있는 경우에도 하위 정부에게 맡겨야 한다. 그래서 효율성을 중시하는 사람들은 이보다는 완화된 기준을 제시한다. 둘 중에 더 잘할 수 있는 정부에 맡기자는 것이다. 오츠(Wallace Oates)라는 재정학자는 이 완화된 보충성 원리의 근거를 다음과 같이 제시하고 이것이 옳음을 수학적으로 증명했다. 이는 ‘오츠의 분권화 정리’라고 불린다.

<오츠의 분권화 정리>

어떤 공공서비스가 다음과 같은 특징을 갖고 있다고 하자.

a. 서비스의 혜택은 특정 구역 내로 제한한다.

b. 특정 구역에만 공급하든더 넓은 범위에 공급하든 서비스 단가가 동일하다.

이런 공공서비스는 해당 구역의 지방정부가 맡는 것이 더 넓은 지역을 담당하는 상위 정부가 맡는 것보다 효율적이다.

오츠의 분권화 정리는 경제 이론적인 효율성만을 따진 것이다. 하지만 현실의 효율성은 경제 이론적으로만 구성되지 않는다. 정치적인 혹은 행정적인 효율성도 존재한다. 가령 지방정부가 중앙정부보다 더 부패하거나 무능하다면 오츠의 분권화 정리는 성립하지 않는다. 즉 어느 정부가 지역주민의 수요와 선호를 더 잘 파악하는가 하는 것만이 아니라 어느 정부가 더 역량이 있는가도 현실의 효율성에는 중요하다.

우리는 고도의 중앙집권을 유지해오다가 1990년대 들어 지방분권과 지방자치를 시작했다. 그래서 중앙이 가졌던 권한을 지방에 넘겨주는 형식으로 분권과 자치가 이루어졌다. 사정이 이러니 지방이 더 잘할 수 있는데도 여전히 중앙이 수행하는 업무도 있고, 지방이 업무를 넘겨받았지만 업무를 제대로 할 수 있는 인적·물적 기반을 갖추지 못한 경우도 존재한다.

읽을거리 3. 정보, 정보, 정보! 지역과 마을을 위한 예산탐정에게는 정보가 필요해

예산탐정이 되고 싶은 사람 모두 아마 셜록 홈즈를 좋아할 거야. 추리소설 속의 셜록 홈즈는 이런 이야기를 자주 했다고 해.

<셜록 홈즈가 말하는 정보>

“김재성, 『불멸의 탐정 셜록 홈즈』, 살림, 2014년, pp 42~45.”를 참고하였다.

『신랑의 정체』 중, “사소한 것이야말로 무한히 가장 중요한 것이라는 게 오랜 격언이지요.”

『신랑의 정체』 중, “남들이 못 보고 놓치는 것을 보는 훈련을 했다.”

『주홍색 연구』 중, “위대한 정신을 지닌 사람에게는 사소한 것이 없습니다.”

『주홍색 연구』 중, “모든 증거를 확보하기 전에 가설을 세우는 건 크게 실수하는 거야. 판단력이 한쪽으로 치우치게 되거든.”

『네 사람의 서명』 중, “짐작은 논리적 사고를 불가능하게 하는 고약한 습관이다.”

『소포상자』 중, “우리는 백지 상태에서 사건에 접근했어, 그게 항상 득이 되거든.”

『등나무 집』 중, “정보를 얻기 전에 이러쿵저러쿵 할 일은 아니지. 그래서는 자기도 모르게 가설에 맞도록 정보를 왜곡할 수도 있으니까.”

『등나무 집』 중, “데이터, 데이터, 데이터! 진흙이 없으면 벽돌을 만들 수 없잖아.”

‘구슬이 서말이라도 꿰어야 보배’라는 속담이 있지. 어느 지역과 마을의 국공립 초등학교에서는 학습준비물(기본 학용품을 제외한 수업시간 활용 학생용 학습 자료로 학교예산으로 구입하여 학생들에게 제공하는 학습 자료를 가리킨다)이 제대로 사용되는지, 542개  국공립초등학교의 학습준비물구입예산을 제대로 사용하는지 알아보았다고 해.

어느 학교에서는 크리스마스트리 사고, 형광등을 구입하고, 밥솥 등을 구매하는 데, 학습준비물구입예산을 사용했어. 법적으로 정해진 목적 외에 이런 사용은 부적절하지. 여기서 몇몇 학교의 학습준비물구입예산만을 보았다면, 일부 학교의 단순한 문제라고 할 수 있겠지. 우리 예산탐정들이 좀 꼼꼼하잖아.

우리 지역과 마을의 국공립초등학교 542개의 학습준비물예산을 모두 보고, 그 증거를 바탕으로 전체적이 현황을 보여주는 것은 의미가 다를 거야. 우리 예산탐정에게 정보는 바로 사실에 접근하는 가장 중요한 수단이지.

정보에 대한 선입견은 잘 못된 판단으로 연결될 수 있어. 조선시대 세종대왕이 명탐정이었다는 사실을 알고 있는 사람은 별로 없지만, 세종대왕은 ‘안락의자 탐정’의 유형으로 분류되지. 왕이 천방지축으로 뛰어다니는 것은 좀 경망스럽겠지, 세종대왕은 사건 현장을 찾아다니지 않고 증거나 정보를 전해 듣고, 사건을 해결하는 명탐정이었어.

<명탐정 세종대왕의 이춘발 살인사건의 진실>

“정명섭/최혁곤, 『조선의 명탐정들』, 황금가지, 2013년, pp 11~28.”를 참고하였다.

세종 11년(1429년) 3월에 사역원(고려와 조선시대 외국어 번역과 통역을 맡았던 관청) 왜 통사였던, 이춘발은 인정(밤 10시에 종루이 종을 28번 쳐서 통행금지를 알렸던 것)이 지나고, 동평관(조선 전기 한양에 올라온 왜인 사신들이 머물던 숙소)의 왜인들 사이에 다툼이 발생했다는 소식을 듣고, 집을 나서 동평관으로 향하게 된다. 동평관으로 향했던, 이춘발은 다음날 시체로 발견된다.

얼마 후, 이춘발의 사위는 범인을 지목하고, 사건 현장에서 발견된 피 묻은 나무 몽둥이가 그 집 울타리에 박혀 있던 긴 나무들 중 하나인 것이 밝혀졌다. 그러나 세종대왕은 이춘발을 호출한 사건이 가짜라는 사실과 당시 쓰시마와의 밀무역에서 막대한 이득이 발생한다는 점에 주목하여, 단순한 원한으로 인한 사건이 아니라고 판단한다.

시간이 더 흘러, 왜 통사들 사이에 갈등이 있었다는 정보를 입수하고, 이춘발과 갈등이 있었던 왜 통사들을 심문하고, 심문 결과 이춘발이 죽을 당시의 상황과 쓰러진 자세 등이 일치하는 것을 확인하고 사건의 실마리를 풀게 된다.

단순한 원한으로 이춘발의 사건을 빨리 해결하려는 대신들과 다르게 세종대왕은 차분하게 증거를 확인하면서 판단하여 진짜 범인을 찾은 것이다.

증거가 사실로 다가가는 중요한 수단이지만, 선입견과 잘못된 증거는 사실로부터 멀어지게 할 수 있기 때문에 주의해야 할 거야. 때로는 지역과 마을에서 예산탐정의 활동에 대비하여서 증거들을 위조하는 경우도 있어.

<볼펜 똥 사건>

어느 지역의 예산탐정이 예산 낭비의 흔적과 증거를 찾기 위해서 관련 지출결의서와 영수증을 정보공개로 요구했다.

지방자치단체에서는 기분이 좋지는 않았지만, 관련 지출결의서와 영수증은 보내주었다.

예산탐정이 관련 영수증을 확인한 결과, “지출결의서와 영수증”이 일치하였다.

내가 잘못 생각한 것일까 포기하려는 순간, 지출결의서의 볼펜 똥이 이상하게 하나의 펜에서 나온 것처럼 동일하다는 것이 눈에 확 띄었다.

그때부터, 너무 깔끔하게 지출결의서와 영수증이 일치하는 것이 조금 이상하다는 생각을 들었다.

다시 지출결의서와 영수증을 확인한 결과 영수증에 맞추어서 지출결의서를 새로 작성하였다는 증거들을 찾게 되었다.

지출결의서에는 철수네 집에서 물건을 샀다고 되어있는데, 영수증은 영희네 집에서 발급된 것도 있고, 영수증의 날짜와 지출결의서의 내용이 숫자만 맞고 날짜는 다 틀린 것도 있고, 영수증의 일부는 ‘청구’로만 표시되고 ‘영수’로 표시된 영수증이 확인이 안 되는 경우도 있었다.

3. 왜 지방자치를 하나

김태일·좋은예산센터, 『재정은 어떻게 내 삶을 바꾸는가』, 코난북스, 2014년.

재정은 정부가 일을 하게 하는 동력이다. 따라서 정부가 일을 잘할 수 있게 뒷받침하는 것이 재정이 제 역할을 하는 것이다. 일을 할 때는 먼저 무엇을 할지 정한 다음(정책 결정), 정해진 일을 수행한다(정책 집행). 정책 결정은 주로 정치의 영역이고, 집행은 거의 행정의 영역이다. 그래서 정부가 일을 잘하도록 제대로 뒷받침하는 좋은 재정을 만들기 위해서는 정책을 결정하고 수행하는 정치와 행정의 역할을 잘 알고 있어야 한다. 따라서 지방자치의 필요성, 즉 지방자치의 기능을 두 가지로 구분할 수 있다. 정치적 기능은 지방자치를 함으로써 지역에서 주민들이 민주주의를 체험하고 구현하게 한다는 것이다. 경제적 기능은 지방자치가 공공서비스 제공의 효율성을 높인다는 것이다.

정치적 기능인 지역 주민들의 민주주의 체험은 이해가 될 수 있다. 그러나 지방자치의 경제적 기능, 공공서비스의 효율성은 어떻게 높아질까? 첫 번째, 주민들의 수요에 민감해진다. 물론 지역 주민들이 선출하지 않고, 중앙정부가 임명한 지방자치단체장이라도 지역주민의 수요를 파악하기 위해 노력할 것이다. 하지만 지역주민이 선출한 지방자치단체장이 중앙정부에서 임명한 지방자치단체장보다는 지역주민의 수요에 더 민감할 것이다. 자신의 진퇴가 지역주민의 투표가 아니라 중앙정부의 임명권자의 뜻에 따라 결정된다면 아무래도 지역 주민의 수요를 파악하고, 민감하게 반응하는 것을 등한시할 수 있는 가능성이 높다.

두 번째, 지방정부 간에 경쟁이 존재한다. 중앙정부는 하나뿐이어서 독점으로 경쟁이 없다. 그러나 지방정부는 하나가 아니기 때문에, 각 지방정부가 일을 얼마나 잘하는지 비교할 수 있다. 다른 지방정부보다 일을 못하는 지방정부는 지방자치단체장이 주민의 비난을 받고 다음 선거에서 떨어질 수 있다. 쉽지는 않겠지만, 지금 자신이 살고 있는 지방정부가 마음에 들지 않는다면, 다른 잘 하고 있는 지방정부로 옮겨갈 수도 있다.

세 번째, 정책의 실험과 전파가 가능하다. 중앙정부 정책은 대한민국 전체에 영향을 미친다. 파급 범위가 크니 중앙정부는 새로운 정책을 시도하는 데 신중하다. 지방정부 정책은 파급 범위가 훨씬 작고, 설사 잘못되어도 파장이 작으니 부담이 적다. 그만큼 새로운 정책을 시도하기가 쉽다. 또 주민 선호에 민감하고 지방정부 간에 경쟁이 존재한다는 두 가지 특성은 지방자치단체장으로 하여금 보다 참신한 정책을 고민하게 만든다. 게다가 정책의 파급 범위도 작으니 지방정부마다 다양한 정책을 시도할 수 있고(정책 실험), 그중에도 성공한 정책은 다른 지방정부가 배워갈 수 있다(정책 전파).

지방자치단체(장)와 지방의원이 지역주민의 뜻을 제대로 반영하는 것은 지방자치의 정치적 기능뿐만 아니라 경제적 기능에도 매우 중요하다. 지방자치가 공공서비스를 더 효율적으로 제공할 수 있는 가장 중요한 이유가 주민 수요를 잘 반영한다는 데 있기 때문이다. 하지만 지방자치단체(장)와 지방의원이 지역주민의 뜻을 제대로 반영하지 못한다고 여긴다면 이는 지방자치의 정치적 기능뿐만 아니라 경제적 기능도 부정적 영향을 미친다. 그럼 지방자치단체(장)와 지방의원은 지방자치의 정치적 기능과 경제적 기능과 상반되는 행동들을 하게 될까?

첫째, 지방자치단체(장)와 지방의원은 지역 주민의 이익만을 위해서만 일하지 않는다. 대부분의 대리인 문제는 주인이 대리인의 행위를 모두 알 수 없기 때문에 발생한다. 이럴 때는 어떻게 해야 할까. 하나는 기존 평판 등을 고려해서 괜찮은 사람, 즉 주인을 위해 열심히 일할 만한 사람을 대리인으로 선임하라는 것이다. 다른 하나는 주인을 위해 일하는 것이 대리인 본인에게도 이익이 되게 하라는 것이다. 둘째, 지역에 좋은 것이 국가 전체에도 좋은 것은 아니다. 선출직 지방자치단체장과 지방의원들은 지역주민 선호를 반영하려고 노력하는 사람들이 제법 된다. 선거에는 포퓰리즘적인 공약, 선심성 공약들이 나오게 마련이다. 이 사람 표도 얻고 저 사람 표도 받아야 하니 전체로 보면 낭비인 사업도 공약으로 등장하고, 당선되면 실행하게 된다. 선심성 공약 남발은 모든 선거에 공통되니 지방선거만 탓할 일은 아니다. 하지만 지방선거는 지방재정의 구조 때문에 더 문제가 된다. 지방정부 재정의 가장 큰 특징은 사업비의 일부를 중앙정부가 주는 돈에 의존한다는 점이다. 그래서 자체재원만으로 사업비를 충당해야 한다면 결코 하지 않을 사업도 중앙정부가 돈을 지원해주기 때문에 하게 된다. 이런 사업은 국가 전체로 보면 편익보다 비용이 크다. 그러나 지역 입장에서 보면 지역에 돌아오는 편익이 지방정부 자체재원으로 감당해야 하는 비용보다 더 크다. 그러니 지역의 정치인이나 주민이나 한마음으로 이런 사업을 선호한다.

일명, ‘주인-대리인 이론(principal-agent theory)’은 본래 경영학에서 회사 주주와 전문경영인의 관계를 설명하기 위해 나왔다. 회사의 주인은 주주다. 전문경영인은 주주 대신 회사를 운영하는 대리인이다. 그런데 대리인인 전문경영인이 반드시 주인인 주주의 이익을 위해 최선을 다하리라는 보장은 없다. 이 상황에서 어떻게 하면 전문경영인이 주인을 위해 최선을 다하게 만들 것인가를 논의한 것이 ‘주인-대리인 이론’이다.

읽을거리 4. 예산탐정은 증거를 어떻게 찾아내나

지금쯤, 지역과 마을의 예산탐정이 증거를 어떻게 찾아내는지 궁금할 때가 된 것 같아. 지역과 마을에서 예산탐정이 증거를 찾아내는 가장 쉬운 방법은 바로 ‘정보공개제도’를 활용하는 거야. ‘정보공개제도’는 중요하니 절대 잊어서는 안 돼. 그리고 ‘정보공개제도’는 대한민국 국민이면 다 이용할 수 있는 제도라는 것도 잊으면 안 돼.

다음에 해당하면, 정보를 공개하고 제공해야 하는 기관이라고 할 수 있어.

<정보공개대상 기관>

▪ 국가기관

- 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회

- 중앙행정기관(대통령 소속 기관과 국무총리 소속 기관 포함) 및 그 소속 기관

- 「행정기관 소속 위원회의 설치․운영에 관한 법률」에 따른 위원회

▪ 지방자치단체

▪ 「공공기관의 운영에 관한 법률」제2조에 따른 공공기관

▪ 그 밖에 대통령령으로 정하는 기관

- 「공공기관의 운영에 관한 법률」제2조에 따른 공공기관

① 다른 법률에 따라 직접 설립되고 정부가 출연한 기관

② 정부지원액(법령에 따라 직접 정부의 업무를 위탁받거나 독점적 사업권을 부여받은 기관      의 경우에는 그 위탁업무나 독점적 사업으로 인한 수입액을 포함한다)이 총수입액의 1/2      을 초과하는 기관

③ 정부가 50/100 이상의 지분을 가지고 있거나 30/100 이상의 지분을 가지고 임원 임명권      한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관

④ 정부와 제 ① 내지 ③의 어느 하나에 해당하는 기관이 합하여 50/100 이상의 지분을 가지      고 있거나 30/100 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하여 당해 기관의 정      책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관

⑤ 제 ① 내지 ④의 어느 하나에 해당하는 기관이 단독으로 또는 두 개 이상의 기관이 합하      여 50/100 이상의 지분을 가지고 있거나 30/100 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행      사 등을 통하여 당해 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관

⑥ 제 ① 내지 ④의 어느 하나에 해당하는 기관이 설립하고, 정부 도는 설립 기관이 출연한       기관

▪ 대통령령으로 정하는 기관 「공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령」제2조

- 공공기관의 범위

① 「유아교육법」, 「초․중등교육법」, 「고등교육법」에 따른 각급 학교 또는 그 밖의 다른      법률에 따라 설치된 학교

② 「지방공기업법」에 따라 지방공사 및 지방공단

③ 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 기관 중 지방자치단체의 조례로 정하는 기관

가. 지방자치단체의 조례에 따라 설립되고 해당 지방자치단체가 출연한 기관

나. 지방자치단체의 지원액(조례 또는 규칙에 따라 직접 지방자치단체의 업무를 위탁받거나        독점적 사업권을 부여받은 기관의 경우에는 그 위탁업무나 독점적 사업으로 인한 수입        액을 포함한다)이 총수입액의 1/2을 초과하는 기관

다. 지방자치단체가 50/100 이상의 지분을 가지고 있거나 30/100 이상의 지분을 가지고 임

원 임명권한 행사 등을 통하여 해당 기관의 정책결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는        기관

라. 지방자치단체와 가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 기관이 합하여 50/100 이상        의 지분을 가지고 있거나 30/100 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한 행사 등을 통하        여 해당 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관

마. 가목부터 라목까지의 어느 하나에 해당하는 기관이 단독으로 또는 두 개 이상의 기관이       합하여 50/100 이상의 지분을 가지고 있거나 30/100 이상의 지분을 가지고 임원 임명권       한 행사 등을 통하여 해당 기관의 정책 결정에 사실상 지배력을 확보하고 있는 기관

바. 가목부터 라목까지 어느 하나에 해당하는 기관이 설립하고, 지방자치단체 또는 해당 설       립 기관이 출연한 기관

④ 특별법에 따라 설립된 특수법인
⑤ 「사회복지사업법」제42조제1항에 따라 국가나 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복      지법인과 사회복지사업을 하는 비영리법인

⑥ 제⑤호 외에 「보조금 관리에 관한 법률」제9조 또는 「지방재정법」제17조제1항 각 호      외의 부분 단서에 따라 국가나 지방자치단체로부터 연간 5천만 원 이상의 보조금을 받는      기관 또는 단체, 다만 정보공개 대상 정보는 해당 연도에 보조를 받은 사업으로 한정한다.

정보공개대상기관은 대한민국 정보공개포털(http://wonmun.open.go.kr)에서 확인할 수 있는데, 대한민국 정보공개포털 미경유 기타공공기관은 각 기관별 홈페이지에서 정보공개청구를 할 수 있어. 조금 지루할 수 있지만, 예산탐정이라면 정보공개제도는 일상적으로 증거를 확보할 수 있는 수단이기 때문에 잘 기억해야 해.

<정보공개 제도 관련 Q & A>

정보공개 관련 ‘Q & A’의 내용은 대한민국 정보공개포털(http://wonmun.open.go.kr/)의 내용을 참고하였습니다.

Q : 정보공개 제도가 무엇인가요?

A : 정보공개 제도는 국가기관․지방자치단체 등 공공기관이 업무 수행 중 생산하여 보유․관리하는 정보를 국민에게 공개함으로써, 국민의 알권리를 보장하고 더 많은 정보를 바탕으로 국정운영에 대한 참여를 유도하기 위한 제도입니다.

Q : 정보공개법은 언제 제정되고 시행되었나요?

A : 정보공개법은 국민의 알권리를 확대하고 국정운영의 투명성을 높이기 위해 1996년 「공공기관의 정보공개에 관한 법률」을 제정․공포하고, 1998년 1월 1일부터 시행되었습니다. 2013년 11월 7일 정보공개법은 정보공개 대상기관 중 공공기관의 정의를 명확히 하고, 국민의 알권리 확대 및 행정의 투명성 제고를 위하여 공개로 분류된 정보는 국민의 청구가 없더라도 사전에 공개하도록 하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선․보완하는 한편, 법적 간결성․함축성과 조화를 이루는 범위에서, 어려운 용어를 쉬운 우리말로 풀어쓰고 복잡한 문장을 체계를 정리하여 간결하게 다듬으로써 쉽게 읽고 잘 이해할 수 있도록 개정되었습니다.

Q : 정보공개청구는 누가 할 수 있나요?

A : 모든 국민은 청구인 본인 또는 그 대리인을 통하여 공공기관에 정보공개를 청구할 수 있습니다. 법인이나 단체의 경우에는 대표자의 명의로 공공기관에 정보공개를 청구할 수 있습니다. 외국인은 국내에 일정한 주소를 두고 거주하거나, 학술․연구을 위하여 일시적으로 체류하는 자, 국내에 사무소를 두고 있는 법인 또는 단체에 한해 정보공개를 청구할 수 있습니다.

Q : 정보공개로 청구 가능한 정보에는 무엇이 있나요?

A : 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서 포함)․도면․사진․필름․테이프․슬라이드 및 기타 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항이 그 대상이 됩니다. 그리고 공공기관의 기록물관리에 관한 법률상 기록물과의 관계, “공공기관이 업무와 관련하여 생산 또는 접수한 문서․도서․대장․카드․도면․시청각물․전자문서 등 모든 형태의 기록정보자료”인 기록물은 모두 정보공개청구의 대상이 되는 정보에 해당합니다.

Q : 사전공표정보는 무엇입니까?

A : 사전공표 정보는 국민들이 정보공개를 청구하기 전에 국민이 필요로 하는 정보를 선제적․능동적으로 공개하는 제도입니다. 사전공표 정보의 대상은 비공개 대상 정보 외에 국민이 알아야 할 필요가 있는 모든 정보가 그 대상이 됩니다. 사전공표정보의 공표 방법은 각 기관 홈페이지를 통해 최신정보를 공개하고, 정보공개시스템에서는 각 기관의 사전공표 정보의 목록을 제공해야 합니다.

Q : 원문정보 공개는 무엇입니까?

A : 원문정보 공개는 공무원이 업무 중 생산한 정보를 공개 문서에 대해서는 별도의 국민의 청구가 없더라도 정보공개시스템을 통해 공개하는 제도입니다.

지금 우리는 정보공개 제도가 낯설다고 할 수 있지만, 우리 역사에서는 『조선왕조실록』 같이 훌륭하게 정보를 공개하는 제도가 존재했다고 볼 수 있어. ‘『태조실록』권7’을 보면, 태조 4년 2월 8일(기묘)에 무슨 일이 있었는지 확인할 수 있는데, 그 내용이 좀 웃긴 상황이야. “태조가 친히 활과 화살을 가지고 말을 달려 노루를 쏘다가 말이 거꾸러짐으로 인해 말에서 떨어졌으나 다치지는 않았다. 좌우를 돌아보며 말하기를, 사관이 알게 하지 말라.”고 했다는 기록을 볼 수 있어. 아마, 이 날은 태조 이성계가 신나게 사냥을 나갔다가, 폼 안 나게 말에서 낙마를 한 것 같아. 다행히 다치지는 않으셨지만, 혹시 이 폼 안 나는 사건이 나중에 후세에 알려지는 것이 걱정이 되었나 봐. 근데, 이런 사실 하나하나 안 빼고 『조선왕조실록』에 기록이 되어있고, 후세에 우리가 확인할 수 있도록 정보를 제공한다는 사실은 정말 놀라운 일이야. 지금 우리들은 대통령이 무엇을 했는지도 확인하기도 어렵고, 공개하지도 않고, 감추려고만 하잖아.

‘『태조실록』권7’의 내용은 “오향녕, 『조선의 힘』, 역사비평사, 2010년, p 54.”를 참고하였다.

정보공개 청구 절차는 그렇게 복잡하지 않아.

<정보공개 청구 절차>

정보공개 청구를 원하는 정보가 있을 경우에는 정보공개시스템(www.open.go.kr)에서 원문을 조회하거나 이를 보유․관리하는 공공기관에 정보공개 청구서를 기재하여 제출하면 돼. 이때, 청구서는 공공기관에 우편․팩스 또는 직접 출석하여 제출할 수도 있고, 통합정보공개시스템(www.open.go.kr)을 통해 제출할 수도 있어. 청구를 받은 공공기관은 정보공개처리대장에 기록하고, 청구인에게 접수증을 교부하고, 접수부서는 이를 담당부서 또는 소관기관에 이송하게 돼.

정보공개 청구를 받은 공공기관은 청구를 받은 날부터 ‘10일’ 이내에 공개여부를 결정해야 하며, 부득이한 경우 10일의 범위 내에서 연장을 할 수 있어. 정보공개 청구된 정보의 공개여부를 결정하기 곤란할 때나 정보공개 곤련 이의신청사항이 있을 때에는, 이를 심의하기 위해 국가기관․지방자치단체․정부투자기관은 정보공개심의회를 설치하여 운영할 수 있어. 혹시, 공공기관은 청구정보가 제3자와 관련이 있는 경우 제3자에게 통보하고 필요한 경우 그 의견을 청취하여 결정해. 정보공개 청구된 사실을 통보받은 제3자는 의견이 있을 경우 통지받은 날로부터 ‘3일’ 이내에 당해 공공기관에 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있어.

우리는 보통 상을 받으면, 내심 자랑하고 싶잖아. 정보공개법이 제정되고, 어떤 시민이 1980년 광주민주화운동을 진압한 나쁜 사람들이 훈장을 받았다는 사실을 밝혀내고, 이때 훈장을 받은 사람들의 명단을 공개해 달라고 청구한 적이 있다고 해. 이 정보공개 청구에 대해서 당시 담당하던 공무원이 “훈장을 받은 사람의 명단은 개인 정보이므로 공개할 수 없다”고 정보공개를 안 했다고 해. 훈장이면 국가가 주는 큰 상인데, 상 받은 사실을 숨기는 해괴한 일이 생긴 거지. 아마, 크게 부끄럽지 않다면, 왜 상 받은 숨길지는 잘 모르겠지만, 무언가 큰 잘못이 있었던 것 같아.

“광주민주화운동 관련 훈장 받은 사람의 정보공개 내용은, 오항녕, 『기록한다는 것』, 너머학교, 2010년, pp 103~104.”를 참고하였다.

정보공개제도의 취지를 아름다울 수 있지만, 광주민주화운동 훈장 받은 사람들의 사례처럼 때로는 정보가 자신을 부끄럽게 할 수 있는 경우들이 있어. 그럼 어떻게 하겠어. 대부분은 그 정보를 이런 이유, 저런 이유 등을 이야기하면서 공개를 거부하는 경우들이 생겨나기도 해.

예산탐정들 중에서도 ‘하드 보일드(hard boiled)’ 유형의 예산탐정들이 있을 거야. ‘하드 보일드’ 유형의 탐정의 출현은 미국이라고 해. 20세기 초/중반에 걸친 시기는 정치적, 경제적, 사회적으로 두루 불안하고, 곳곳에서 횡행하는 무법자들이 소설 속에서 무기력한 공권력과 비교되면서 악당들이 탐정에게 통쾌하게 권선징악으로 본때를 당하는 모습들이 사람들에게 큰 공감을 불러일으키면서 탐정의 유형으로 정립되었다고 해. 간단하게 이야기하면, 법의 권위가 추락하고, 정의가 실종되고, 부패가 만연된 사회에 대한 반작용으로 대중들이 시원한 탐정에 대한 요구가 미국에서 있었던 것이지. 만약, 정보공개 청구를 부당하게 거부한다면, 지역과 마을을 위한 예산탐정들도 어쩔 수 없이 ‘하드 보일드’ 유형의 예산탐정이 될 수밖에 없어.

잊지 마. 예산탐정은 지역과 마을을 위해서 정보공개제도를 잘 활용할 수 있어야 해. 정보공개제도를 잘 이용하는 예산탐정이 다양하고 좋은 증거를 확보할 수 있어.

4. 지역 예산, 어떻게 볼까

<참고문헌>

김필헌 외, 「지방재정조정제도의 평가와 개선방안」, 한국지방세연구원, 2012년.

행정자치부, 「2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)」, 2015년.

김태일·좋은예산센터, 『재정은 어떻게 내 삶을 바꾸는가』, 코난북스, 2014년.

최인욱, 『지방자치단체, 돈이 새고 있다』, 살림, 2012년.

정부는 정책목표 실현을 위해 무엇을 얼마만큼 할 것인가를 결정하는 것이 우선이고, 필요한 재원의 조달방안을 마련하는 것은 그다음 문제가 된다. 정부예산에서는 가계나 기업 등 민간의 살림살이와 달리 버는 대로 쓰는 게 아니라 쓸 만큼 버는 것이 기본적 운용방식이다. 이것을 양출제입(量出制入) 방식이라 한다. 세출 규모를 먼저 정하고, 이에 따라 세입을 결정한다는 뜻이다. 정부 예산이 측자도 적자도 아닌 ‘균형재정’을 원칙으로 하는 것도 이러한 특성 때문이다. 그런데 한국에서는 이것이 중앙정부에만 해당되는 이야기일 수 있다. 한국은 강력한 조세법률주의를 채택하고 있어 지방정부는 세수 규모를 조절할 수 있는 권한이 거의 없기 때문이다. 따라서 지방정부는 어쩔 수 없이 예상되는 세입규모에 맞춰 세출을 조절해야 한다. 이를 양출제입의 반대 개념으로 양입제출(量入制出)이라 한다. 이처럼 한국에서 중앙정부는 양출제입, 지방정부는 양입제출 방식을 기본으로 하여 예산을 편성·운용하고 있다.

예산에서 수입은 세입, 지출은 세출이라 한다. 세입의 ‘세’가 세금을 뜻하는 세(稅)가 아니라 한 해를 뜻하는 세(歲)인 데서 알 수 있듯이 세입은 조세수입을 의미하는 것이 아니라 회계연도 내 정부의 일체 수입을 총칭하는 것이다. 마찬가지로 세출도 일체의 지출을 총칭하는 개념이다. 세입·세출과 더불어 예산은 일반회계와 특별회계로 구분되고, 이런 구분이 종횡으로 연결되어 예산의 구조를 이루게 된다. 일반회계는 정부의 기본적·일반적 활동을 위한 예산이고, 특별회계는 특정한 목적사업을 위한 예산이다. 일반회계와 특별회계 사이에서는 예산이 서로 오고 갈(전입·전출) 수도 있다. 또한 정부는 예산 외에 기금을 만들어 운용한다. 기금도 특별회계와 비슷하게 예산으로부터의 출자금 및 준조세 성격의 부담금 등을 재원으로 하여 조성되고, 특정 목적사업을 수행하는 데 사용된다. 기금이 예산과 근본적으로 다른 점은 자금을 적립한다는 것이다. 예산은 수입을 회계연도 내에 전부 지출하는 것이 원칙으로 하지만, 기금은 적립된 자금을 운용해 수익을 얻을 수 있다. 지방정부가 특별회계나 기금을 설치하고자 할 때는 반드시 법률에 의하거나 근거조례를 제정해야 한다.

예산과정은 크게 편성, 심의, 집행, 결산의 4단계로 구분할 수 있다. 편성과 집행은 행정부 소관이고, 심의와 결산은 의회의 권한이다. 그런데 우리 지방재정의 여건상 예산안을 편성하는 집행부로서 가장 중요한 것은 실상 의회의 심의보다 중앙정부의 지침과 정책이라고 볼 수 있다. 제도 자체가 중앙정부의 예산편성 운영기준 등을 준수하게 되어 있을 뿐 아니라, 지방정부의 국가에 대한 재정의존도가 매우 높기 때문이다. 더구나 우리 지방의회의 여건과 역량이 그리 좋지 못하다 보니 실상 예산의 대부분은 집행부에서 편성한 내용 그대로 통과되고 있다. 예산심의는 물론 집행과정에 대한 의회의 감독권, 즉 행정사무감사와 조사 등의 권한을 활용한 견제 기능도 활발하게 작동하지 못하고 있다. 결산심사도 형식적인 경우가 대부분이다.

이렇다보니 지방자치단체에서는 예산을 실질적으로 결정하는 권한이 집행부 수장인 지방자치단체장에게는 너무 집중되어 있고, 중앙정부의 손길이 모든 지역에 상시로 미치는 것도 불가능하므로 지방자치단체장이 거의 무소불위의 권력을 휘두른다는 비판을 받아 왔다. 더구나 지방의회는 제도적·현실적으로 예산심의권에 많은 제약을 받고 있다. 우선 지방의회는 법적으로 예산을 삭감할 권한만 가지고 있고, 증액할 권리는 없다. 현행 지방자치법(제127조)은 지방의회가 자치단체장의 동의 없이 지출예산안의 항목을 신설하거나 증액할 수 없도록 못 받고 있다. 그리고 현실적으로 국가의 보조금 등 재정지원에 의존해서 진행되는 사업이 많다 보니 문제점이 발견된다 할지라도 예산을 삭감하기 어렵다. 국회입법조사처가 제8대 광역의회(2006년 7월 ~2010년 3월)의 예·결산 처리결과를 분석한 결과, 집행부가 제출한 원안 그대로 통과시킨 경우가 절반(49%)이나 되는 것으로나타났다. 아울러 예산심의에서 예산을 삭감했다 해도 금액이 적고, 그나마 삭감된 예산을 예비비로 넣어 주는 경우가 많아 결과적으로 삭감예산을 집행부의 재량에 다시 맡기는 상황이라고 지적하였다. 그나마 최근 지방재정법이 개정되어 주민참여예산 시행이 의무화(2011년 9월 시행)되고, 여러 지방자치단체가 주민참여예산을 적극적으로 시행하려는 의지를 보이는 점은 다행스러운 일이다.

<현행 운영중인 재정관리제도>

구분	재정관리제도	법적근거
예산편성과 관련한 제도	▪ 중기지방재정계획제도 ▪ 투·융자심사제도 ▪ 지방비부담 협의제도 ▪ 지방채발행 승인제도 ▪ 주민참여예산제도	▪ 지방재정법 제33조 ▪ 지방재정법 제37조 ▪ 지방재정법 제22조·23조, 보조금 관리에 관한 법률 제17조 ▪ 지방재정법 제115조, 지방재정법 제11조 ▪ 지방재정법 제39조
예산집행 및 결산과 관련된 제도	▪ 지방재정분석·진단제도 ▪ 지방재정인센티브 및 교부세 감액제도 ▪ 지방재정상황 주민공개	▪ 지방재정법 제54~57조 ▪ 지방교부세법 ▪ 지방재정법 제60조

<지방예산운영시스템>

○ 중기지방재정계획(지방재정법 제33조)

▪ 지원협의회 : 15인 이내

- 지방자치단체의 발전계획과 수요를 중·장기적으로 전망하여 반영한 다년도 재정운용계획으로서, 효율적인 재원배분을 통한 계획적인 지방재정 운용을 위해 수립하는 5년간의 연동계획

▪ 수립절차

- 중기지방재정계획 수립지침 시달(행정자치부→지방자치단체)

- 중앙 관계부처의 의견을 들어 각 자치단체별 중기지방계획 수립, 지방의회에 보고 후 제출(지방자치단체→행정자치부)

- 행정자치부에서 중기지방재정꼐획을 종합·국무회의 보고

▪ 주요내용

- 재정목표 : 지역발전의 목표·전략 등과 관련한 중기재정운영의 기본방향 설정

- 재정전망 : 세입·세출추계 및 투자가용재원 판단

- 투자계획 : 분야별 투자사업계획, 사업별 연차 투자계획 등

○ 주요투자사업의 지방재정투·융자심사(지방재정법 제36조, 제37조)

▪ 제도개념

- 지방예산의 계획적·효율적 운영을 기하고 각종 투자사업에 대한 무분별한 중복투자 방지를 위하여 1992년 도입된 제도

- 주요투자사업 및 행사성 사업에 대하여 예산편성 전에 사업의 타당성·효율성 등을 심사

▪ 목적

- 국가계획과 지방계획이 연계된 건전하고 생산적인 지방재정 운영

- 한정된 지방재원을 효율적·계획적으로 운영

- 지방자치단체 주요투자사업의 타당성을 사전 검증

- 중기지방재정계획과 연계된 계획재정 운영

▪ 투자심사의 시기

- 기본계획수립 이후부터 기본설계 용역 전단계까지 심사의뢰

다만, 행사성 사업은 계획수립이후 사업시행 이전에 실시한다.

- 매년 또는 격년제도 개최되는 행사성 사업의 경우 3년마다 심사 실시(직전대비 20% 이상 증액시에는 3년 이내라도 심사대상)

○ 심사대상사업

▪ 자체심사(자치단체별)

자치구	- 총사업비 20억 원 이상 50억 원 미만 신규사업 - 전액 자체재원(시·군·구)으로 추진하는 50억 원 이상 사업 단, 구 본총사 및 의회 청사는 시 심사 의뢰한다. - 3억 원 이상 5억 원 미만의 공연, 축제 등 행사성 사업과 홍보관 사업
서울특별시	- 총사업비 30억 원 이상 300억 원 미만 신규사업 - 전액 자체재원으로 추진하는 300억 원 이상 사업 단, 구 본청사 및 의회 청사는 시 심사 의뢰한다. - 5억 원 이상 30억 원 미만의 공연, 축제 등 행사성 사업과 홍보관 사업

▪ 의뢰심사(시도·중앙)

서울시 심사 (자치구→ 서울시)	- 총사업비 50억 원 이상 300억 원 미만 자치구 신규 투·융자사업 - 2개 이상 자치구와 관련되어 총사업비 10억 원 이상 신규 투·융자사업 - 자치구의 5억원이상 30억원미만의 공연·축제 등 행사성사업과 홍보관 사업
중앙심사 (자치구/서울시 →행정자치부)	- 총사업비 30억 원 이상 300억 원 미만 신규사업 - 10억 원 이상 해외투자 및 10억 원 이상 외국차관도입 사업 - 2개 이상의 시·도와 관련된 총사업비 10억 원 이상 사업

▪ 재심사

- 투자심사 후 50% 이상 늘어난 사업 또는 투자심사 후 3년 이상 사업이 지연되거나 보류된 사업

- 투자심사 후 50% 미만 늘어난 사업 중 다음 해당사업

→ 자치구 사업의 사업비가 20억 영 이상 늘어난 사업(시 의뢰심사의 경우 50억 원 이상)

→ 시 사업의 사업비가 30억 원 이상 늘어난 사업

- 투자심사 후 재원계획이 변경된 사업

→ 전액 자체재원으로 투자심사 후 국비, 민자, 기타 재원으로 변경된 사업

- 중기지방계획과 연계된 계획재정 운영

▪ 투자심사 위원회 구성·운영

- 학계전문가, 공무원, 민간단체소속원 등 15인 이내 구성

임기는 2년으로 하되 연임가능하며, 광역, 기초자치단체 의원 또는 투자사업과 직접관련이 없는 부서의 공무원은 위원 위촉에서 제외

당연직 위원 : 기획조정실장, 경영기획관, 행정과장, 예산담당관, 기술심사담당관

→ 서울시 : 위원중 공무원은 1/3 이내로 함

→ 자치구 : 위원중 공무원은 1/2 이내로 함

- 복지, 안전 등 각 분야별 전문가로 고르게 구성

- 위원회 객관성 및 형평성 확보

<지방자치단체 수입구조>

구분		특별·광역시	도	자치구	시·군
자체수입		지방세
		세외수입
의존수입	중앙→지방	지방교부세(자치구 예외)
		국고보조금
	광역→기초	-	-	조정교부금 및 재정보전금
		-	-	시·도비보조금
		-	-	징수교부금
채무		지방채

지방정부 세입은 재원의 성격에 따라 크게 두 가지 방식으로 분류할 수 있다. 첫 번째, 지방정부 스스로 벌어들인 것인지 아닌지에 따라 자체수입(자주재원)과 의존수입(의존재원)으로 나눌 수 있다. 자체수입은 해당 지방정부 소관의 조세수입(지방세 수입)과 세외수입이고, 의존수입은 국가나 상급자치단체에서 내려오는 지방교부세, 조정교부금과 재정보전금, 국고보조금 및 시·도비보조금 등이다. 두 번째, 사용처가 지정된 재원인지 아닌지에 따라 일반재원과 특정재원(지정재원)으로 구분할 수 있다. 일반재원은 사용처가 특정되어 있지 않아 지방정부가 자율적으로 운용할 수 있는 재원으로서 자체수입인 지방세수입과 세외수입, 그리고 의존수입 중에서 지방교부세, 조정교부금과 재정보전금 등이 이에 해당한다. 특정재원은 국가나 상급자치단체가 재정지원 시 사용처를 지정하고 있어 지방정부가 이에 따라 예산을 집행해야 하는 재원으로서 의존수입 중 국고보조금 및 시·도비보조금 등을 말한다.

<2015년 지방예산 세입재원별 구성(당초예산 기준)>

행정자치부, 「2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)」, 2015년, p 32.

보전수입에는 순세계잉여금, 예치금회수, 국시도비 사용잔액 등이 포함된다.

한국의 조세제도가 국세 위주로 설계되어 있어, 전체 조세수입의 80%가 국세수입이고, 지방세수입은 20%에 불과하기 때문에, 지방재정의 국가에 대한 의존도가 높을 수밖에 없다. 지방세 중에서도 지방자치단체 유형에 따라 거두는 세목이 다르고, 지역여건도 다르므로 지방자치단체 간 과세권한 및 세수 규모 차이도 상당히 크다. 과세권한에 관해서는 도와 시·군간에서는 양측이 거두는 지방 세목 숫자가 비슷하지만, 특별·광역시와 자치구 간에서는 대부분의 지방세를 특별·광역시가 걷는다는 차이점이 있다. 게다가 자치구는 국가의 기본적 지방재정지원금인 지방교부세도 직접 받지 못하게 되어 있다. 따라서 도의 시·군에 비해 자치구는 특별·광역시에 대한 재정 의존성이 더 강할 수밖에 없다.

자체수입 중 지방세수입 이외의 수입은 세외수입으로 총칭한다. 세외수입은 다시 경상적 세외수입과 임시적 세외수입으로 나뉜다. 경상적 세외수입은 계속적·안정적으로 들어오는 수입으로서 민원사무 처리 등으로 말미암은 각종 수수료나 공공시설 사용료, 과태료, 이자수입 등이다. 임시적 세외수입은 정부재정 내부의 단순한 재원이전이나 일시적으로 발생한 수입으로 재산매각수입, 잉여금, 전입금 등이다.

<일반회계 단체별·재원별 세입 총계예산 구성 비교>

행정자치부, 「2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)」, 2015년, p 32.

순계규모로 작성할 경우 지방자치단체 및 회계간 중복계상(보조금·세외수입 등) 분이 공제되므로 정확한 구성내용을 파악하기 위해 총계규모로 작성되었다.

○ 통합재정자립도 : 통합재정 자체수입인 경상수입, 자본수입, 융자수입의 합이 통합재정수입에서 차지하는 비율로, 순수 재정활동의 통합재정자립도를 나타낸다.

<지방자치단체별 평균 통합재정자립도 현황>

행정자치부, 「2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)」, 2015년, p 7.

평균은 순계예산, 단체별은 총계예산기준, 특광역시는 특별자치시 포함, 도는 특별자치도 포함되었다.

○ 통합재정자주도 : 통합재정 자체수입인 경상수입(지방교육세 제외), 자본수입, 융자수입과 이전 재원 중 자주재원(지방교부세, 조정교부금)의 합이 통합재정수입에서 차지하는 비율로, 순수 재정활동의 통합재정자주도를 나타낸다.

<지방자치단체별 평균 통합재정자주도 현황>

행정자치부, 「2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)」, 2015년, p 7.

평균은 순계예산, 단체별은 총계예산기준, 시는 특·광역·특별자치시, 도는 특별자치도 포함되었다.

지방교부세는 지방행정의 건전한 발전을 목적으로 하고 있다. 「지방교부세법」제1조는 지방교부세의 목적은 지방자치단체의 행정 운영에 필요한 재원을 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방행정을 건전하게 발전시키는 것으로 규정하고 있다. 지방교부세의 재원은 목적세 및 종부세와 다른 법률에 따라 특별회계의 재원으로 사용되는 세목의 해당 금액을 제외한 내국세로 구성된다. 구체적으로 지방교부세는 국세 수입의 일정비율(법정률)로 규모가 정해지는데, 법정률은 시대상황이나 경제여건의 변화 등을 반영하여 수차례 조정 되어왔다.

김필헌 외, 「지방재정조정제도의 평가와 개선방안」, 한국지방세연구원, 2012년, p 35.

민선자치가 막을 연 1995년 당시 13.27%이던 법정률은 이후 역대 정부가 지속적으로 분권정책을 추진하면서 2000년 15%, 2005년 19.13%로 상향 조정되었고, 다시 2006년 들어 19.24%로 추가 인상되어 지금까지 유지되고 있다.

지방교부세는 재원의 성격과 용도에 따라 네 가지로 분류된다. ▪ 보통교부세 : 내국세 총액의 18.3%, 일반재원으로 재정형평화 기능. ▪ 특별교부세 : 분권교부세를 제외한 교부세 총액의 4%, 지역특성을 반영한 사업의 재원 기능. ▪ 분권교부세 : 내국세 총액의 0.94%, 지방이양 사업의 재원 기능. ▪ 부동산교부세 : 타 교부세와 별도 운영되며, 종합부동산세를 재원으로 하여 지방재정 형평화 기능.

<지방교부세>

김필헌 외, 「지방재정조정제도의 평가와 개선방안」, 한국지방세연구원, 2012년, p 36.

내국세 총액의 19.24%가 당연히 지방교부세로 되는 것이나 현실적으로는 매년도 내국세 결산액을 기초로 하여 그 연도의 지방교부세 총액을 정하는 것이 예산 편성상 불가능하기 때문에 매년도 법정분으로 교부할 지방교부세의 총액은 해당년도의 내국세 수입예정액의 19.24%에 해당하는 금액과 전년도 지방교부세의 정산액, 즉 내국세의 예산액과 결산액과의 차액으로 인한 교부세의 차액을 가감한 금액으로 운영되고 있으며, 국가의 추가경정예산에서 내국세의 증감이 있는 경우 당연히 지방교부세도 이를 증감시키도록 되어 있다.

지방교부세의 또 다른 목적은 지방자치단체 간의 격차를 완화해 국민이 어는 지역에 사는가에 관계없이 최소한의 행정서비스를 받을 수 있도록 하는 것이다. 즉 그 지방자치단체가 기본적인 행정수요 대응에 필요한 예산규모(기준재정수요액)에 비해 안정적인 자체수입(기준재정수입액)이 얼마나 적은가에 따라 배분액을 결정한다. 그래서 반대로 자체수입이 많은 몇몇 지방자치단체에는 아예 지방교부세를 주지 않기도 한다. 지방교육재정교부금은 지방교부세와 성격이 유사한데, 일반 지방자치단체가 아니라, 시·도 교육청에 배분된다. 교육재정교부금은 교육세 총액 및 내국세의 20.27%를 재원으로 한다.

지방교부세와 비슷하지만, 국가가 아니라 광역자치단체가 기초자치단체에 배분해 주는 지원금으로 조정교부금 및 재정보전금이 있다. 지방교부세와 마찬가지로 기초자치단체 간 재정 격차를 완화할 목적으로 지원하는 것이기 때문에 사용처를 특정하지 않고 기초자치단체에 재량권에 맡기고 일반재원으로 분류된다. 다만, 조정교부금은 특별·광역시의 자치구에만 해당하는 제도이다. 그 이유는 자치구는 지방교부세 중 대부분을 차지하는 보통교부세 교부대상에서 제외되기 때문이다. 특별·광역시의 경우 재정여건이 상대적으로 양호하고, 행정의 일체성이 강하다고 보기 때문에 지방교부세를 자치구 단위로 배분하지 않고 광역시(서울시는 불교부 단체) 단위로 배분한다. 대신 특별·광역시는 시세인 취득세수입 중 자체 조례로 정한 비율만큼의 재원을 자치구에서 조정교부금으로 배분한다. 그런데 배분할 비율을 광역자치단체의 조례로 정하도록 하다 보니 지역별로 비율이 다르다.

<단체별 순계예산 규모 및 평균액 비교> (단위 : 억 원)

행정자치부, 「2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)」, 2015년, p 175.

보조금은 국고든 시·도비든 성격과 집행방식이 같으므로 구분해서 설명할 필요가 없다. 국고보조금에 따라서 시·도보조금을 이해하면 된다. 국고보조금은 국가가 정책적 필요에 따라 지방자치단체의 사업을 지원하거나 지방자치단체에 위임한 사무를 수행하게 하면서 특정사업의 사업비 일부 또는 전부를 지방자치단체에 보조하는 재원이다. 국고보조금은 지방정부 임의대로 다른 용도로 사용할 수 없고, 잔액도 국고에 반납하는 것을 원칙으로 한다. 국고보조금은 지방예산 1/4(2015년 기준)에 해당하는 중요한 재원이다. 하지만 지방자치단체가 자율적으로 운용하기 어려우므로 지방자치단체 입장에서는 일반재원보다 중요성이 떨어진다고 볼 수 있다. 특히 국고보조금을 줄 때 대응지방비(‘매칭’ 사업비)를 편성할 것을 조건으로 하여, 지방자치단체에 부담을 지우는 경우가 많아 부작용에 관한 논란이 계속되고 있다. 중앙정부가 지방자치단체가 하고자 하는 사업을 보조하는 경우 대응사업비를 요구하는 것은 합리적일 수 있다. 하지만 지방자치단체가 원하든 말든 수행해야 하는 법정의무사업이나 국가 시책에 의한 사업인 경우에도 대응비용을 책정하는 것은 국가의 재정부담을 줄이기 위해 지방자치단체에 부담을 전가하는 측면은 문제가 될 수 있다. 또한 국고보조사업에서는 지방의회가 사실상 예산심의권을 제대로 행사할 수 없다는 것도 문제이다.

읽을거리 5. 모든 범죄는 반드시 흔적을 남긴다

우리가 흥미롭게 보는 탐정 소설에는 6가지 요소가 있다고 해.

① 사건의 발생

② 동기 (돈, 사랑, 복수 등)

③ 범인

④ 희생자

⑤ 범죄 수법

⑥ 탐정의 조사 (탐정의 유형을 구분하는 요소가 됨)

어떻게 생각하면, 가장 좋은 예산탐정은 바로 지역과 마을에서 사건의 발생을 미연에 방지하는 예산탐정이야. 그래서 가장 좋은 예산탐정은 자신이 멋지게 등장할 수 있는 사건을 기다리지 않고, 지역과 마을에 참여하고, 예산 감시와 모니터링 등의 활동으로 사건이 발생한 여지를 없애지.

아쉽게도 지금 우리가 살고 있는 지역과 마을에서는 예산탐정이 아주 부족한 상황이야. 예산탐정이 부족하기 때문에 가장 좋은 예산탐정의 역할이라고 할 수 있는 사건을 미리 막아내는 역할을 하기에는 역량이 부족하지. 그래도 이 안내서를 보면서 지역과 마을의 좋은 예산탐정을 꿈꾸는 사람들이 있기 때문에 앞으로는 더 많은 사건이 사전에 방지될 것이라고 기대해.

탐정 소설의 6가지 요소 중 ‘동기’와 ‘범죄 수법’은 예산탐정의 정보공개청구의 범위를 좁힐 수 있기 때문에 정보공개청구 전에 한번 이런 저런 생각을 해 볼 필요가 있어.

예산탐정의 정보공개청구의 최종목적은 확실한 증거를 확보하는 것이지. 결정적이고 확실한 증거에 도달하기 위해서는 몇 단계의 조사가 필요해. 탐정 소설의 6가지 유형 중에서 탐정의 조사는 탐정에게 매력을 부여하고, 생명력을 불어넣는 과정이기 때문에 주목할 필요가 있어. 모두 명탐정 셜록 홈즈를 알거야. 셜록 홈즈의 단짝 친구인 왓슨은 『주홍색 연구』에서 셜록 홈즈의 조사 방법을 이렇게 이야기 했어.

<주홍색 연구 중>

그는 주머니에서 줄자와 커다란 확대경을 꺼냈다. 이 두 도구를 들고 그는 방 안을 소리 없이 빠르게 돌아다니면서 살펴보았다. 때로는 한 곳에 멈추기도 하고, 무릎을 끊기도 하고, 한 번은 바닥에 납작 엎드리기도 했다. 그 일에 몰두하느라 우리 존재는 아예 잊어버린 듯했다. 호흡을 하면서 계속 감탄하고 투덜거리고 휘파람을 불고 격려와 희망을 시사하는 나직한 외침을 쏟아내며서 중얼거리고 있었기 때문이다. 지켜보고 있자니 잘 훈련된 순종 폭스하운드가 사라진 냄새 흔적을 찾아 열심히 낑낑거리며 은신처를 이리저리 뛰어다니는 모습이 떠올랐다. 그는 흔적 사이의 거리를 정확히 재면서 약 20분 동안 조사를 계속했다.

왓슨은 사건 현장의 나타난 사냥개로 셜록 홈즈의 조사 방법을 보여줘. 지역과 마을의 예산탐정도 어떤 사건에서는 바로 사냥개처럼 사건 현장에서 결정적인 증거를 찾아내지.

<‘할머니 장지 가는 길’ 사건>

어느 지역과 마을의 예산탐정의 할머니가 돌아가시는 슬픈 일이 생겼어.

그리고 할머니를 장지로 모시는 차를 타고 가는 길에 이 예산탐정은 도로가 이상하게 불편하게 느껴지는 거야.

그래서 관련 법규를 찾아보고, 다시 불편하게 느껴졌던 도로에 찾아가서 도로 폭을 줄자를 재어보았는데, 도로 폭이 관련 법규보다 작게 되어있는 점을 찾아냈지.

처음 도로를 만들 때, 관련 법규에 규정처럼 도로를 만들었다면, 그 도로를 다니는 사람들의 불편함도 없고, 더 안전하게 운전을 할 수 있었겠지.

예산탐정은 그 도로의 문제를 밝히고, 지역과 마을의 사람들이 더 안전하게 그 도로를 다닐 수 있게 해 주었다고 해.

에드몽 로카르라는 분은 20세기 프랑스의 범죄학자인데, ‘법 과학의 창시자’ 또는 ‘프랑스의 셜록 홈즈’라고 불리지. 이 분은 “접촉하는 두 개체는 흔적을 주고 받는다”는 로카르의 교환 법칙을 말했는데, 간단하게 “모든 범죄는 반드시 흔적을 남긴다”는 말로 영화나 드라마에 나오기도 해. 지역과 마을의 예산탐정들이 왜 사건 현장에 주목해야 하는지 이제 알겠지. 바로 사건 현장에 답이 있기 때문이야.

하지만, 사건 현장의 답이 곧바로 결정적이고 확실한 증거로 연결되는 것은 아니야. 아까 결정적이고 확실한 증거에 도달하기 위해서는 몇 단계의 조사가 필요하다고 했지. 결정적이고 확실한 증거에 도달하기 위해서는, “기초자료의 수집→상세 자료의 수집→증거 자료의 수집→결정적이고 확실한 증거 도달”로 연결된다고 해.

어떤 사건이 발생하면, 무작정 결정적이고 확실한 증거에 도달하려고 하지 말고, 우선은 ‘언론을 모니터링’하는 것이 필요해. 어떤 사건이나 현안 이슈 등에 대하여 가장 빠르고, 효과적으로 검증된 범위에서 파악할 수 있는 최선의 방법이지. 그리고 지역과 동네의 잘 아는 분에게 물어보거나 다른 지역과 동네의 예산탐정에게도 한번 이야기를 나누어 보는 것도 중요해.

그 다음은 바로 관련 법규 등을 찾아보는 것이 필요해. 예산탐정이 멋지게 해결한, ‘할머니 장지 가는 길’ 사건 기억하지. 지역과 마을의 소식은 중앙 언론의 기사에는 잘 안 나오는 경우들이 많기 때문에 꼭 지역 언론에서 기사를 한번 찾아보는 것이 중요해. 기사를 찾아보니, 그 도로에서 교통사고가 빈번한 것을 확인할 수 있었다고 하면, 그 도로에서의 불편함의 문제는 나만의 문제가 아니라는 사실을 확인할 수 있지.

그럼 도로의 불편함의 원인을 찾아야겠지. 관련 법규에는 도로의 종류에 따라서 도로가 어떻게 만들어져야 하는 지 잘 나와 있어. 그 도로의 종류를 확인하고, 법규에 규정된 내용을 잘 메모하고, 숙지해야겠지. 그리고 셜록 홈즈처럼 사건 현장으로 출동해서, 줄자나 기타의 도구를 활용해서 법규에 규정된 도로인지를 확인하면 돼. ‘할머니 장지 가는 길’ 사건은 현장에서 법규에 규정된 도로의 폭이 관련 법규보다 작게 만들어진 것을 확인한 거야.

도로를 하룻밤 사이에 새로 만들 수 없기 때문에 도로의 폭을 측정한 결과와 관련 법규를 가지고, ‘할머니 장지 가는 길’ 사건에서는 바로 결정적이고 확실한 증거에 도달하게 된 것이지.

5. 지역 예산, 어떻게 쓰고 있나

<참고문헌>

배준식·김범식, 「서울시 예산절감정책의 평가와 개선방향」, 서울연구원, 2013년.

행정자치부, 「2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)」, 2015년.

김태일·좋은예산센터, 『재정은 어떻게 내 삶을 바꾸는가』, 코난북스, 2014년.

최인욱, 『지방자치단체, 돈이 새고 있다』, 살림, 2012년.

<단체별 순계예산 규모 및 평균액 비교> (단위 : 억 원)

행정자치부, 「2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)」, 2015년, p 178.

세출은 곧 예산집행을 의미한다. 따라서 세출예산을 살펴보면 정부가 실제로 어떻게 움직이고 있는지, 그리고 어떤 일을 중요하게 생각하고 추진하고 있는지 등을 알 수 있다.

<2015년 세출구조별 순계 예산규모 및 비교> (단위 : 억 원)

행정자치부, 「2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)」, 2015년, p 167.

“총규모=일반회계+특별회계”이다.

2015년 세출구조별 순계 예산규모 및 비교에 보면, 사회복지 25.4%, 기타(인력운영비/기본경비 등) 15.9%, 환경보호 9.9%, 수송 및 교통 9.2%, 일반공공행정 8.2%, 농림해양수산 6.6%, 국토 및 지역개발 6.6%, 교육 5.8%, 문화 및 관광 5.0%, 예비비 2.0%, 산업중소기업 1.9%, 공공질서 및 안전 1.8%, 보건 1.6%, 과학기술 0.3% 순으로 나타난다.

<2015년 기능별 순계예산규모 및 비교> (단위 : 억 원)

행정자치부, 「2015년도 지방자치단체 통합재정 개요(상)」, 2015년, pp 169~170.

대략적으로 지방자치단체 세출의 큰 항목과 전체적인 세출의 흐름을 통해서 지방자치단체들이 어떤 일을 하고 있는지 대략적으로 알 수 있다. 하지만 정작 중요한 것은 구체적인 세부 사업들이다. 지방자치단체의 구체적인 세부 사업들을 모니터링하고, 감시하는 것을 제일 잘 할 수 있는 사람은 바로 그 지역과 마을에 거주하고 있는 주민이다. 지방자치단체의 세출은 의사결정 과정으로 볼 수 있다. 의사결정에는 두 가지 오류 유형이 존재한다. 어떤 대안을 선택하지 말아야 했는데 선택한 경우, 선택해야 했는데 선택하지 않은 경우다. 전자를 1종 오류, 후자를 2종 오류라고 한다. 1종 오류와 2종 오류는 상충관계라 하나를 줄이면 다른 하나가 증가한다. 둘 중 어느 것이 더 심각한 문제인지는 의사결정의 내용에 따라 다르다. 지방자치단체가 예산을 어떻게 쓰는지에 대한 문제는 바로 1종 오류와 2종 오류를 구분하는 것에서부터 출발한다. 아울러, 타당성은 실현 가능성을 따지는 것인데, ‘재정 타당성’과 ‘내용 타당성’이라는 두 기준으로 평가한다. 재정 타당성은 각 사업을 실현하는 데 필요한 예산 규모 추정이 적절한가(소요재원 추정), 필요한 재원 마련 방안이 구체적이고 현실적인가(재원 마련 방안)에 의해 평가할 수 있다. 내용 타당성은 지방자치단체가 할 수 있는 사업인가(실현 가능성), 그 지역과 마을에 대한 미래 비전을 담고 있는가(미래 청사진)로 평가할 수 있다.

현재 지방자치단체의 예산절감은 5대 원칙에 기초해야 한다고 이야기된다. 첫째, 예산절감은 획일적인 기준이나 목표에 따라 추진하는 것이 아니라, 서울시의 지역적 특성이나 재정여건 등을 충분히 고려하여 자율적으로 목표와 실행계획을 수립해야 한다. 둘째, 예산절감은 통상적이고 점증적인 방법에 의한 기존의 방식이 아니라 구조적인 틀과 시스템을 바꾸는 수준으로 예산을 원점(zero-base)에서 재검토하고 행태적·제도적 변화와 원가·비용의식을 정착함에 목적을 둔다. 셋째, 중앙정부가 서울시와 자치구에 예산절감을 통지하는 것이 아니라, 중앙정부와 서울시 본청과 자치구, 자치구 상호 간 지속적인 의사소통과 협력을 통해 예산절감을 추진한다. 넷째, 단순히 예산절감 목표에만 초점을 두어 사업을 연기하거나 물량을 축소하는 것이 아니라, 예산절감의 계획·추진·평가 등 프로세스 전반에 걸쳐 서울시 본청과 자치구가 공유·벤치마킹할 수 있는 실효성 있는 사례와 제도 시스템의 변화를 도출하는 데 초점을 둔다. 다섯째, 각종 낭비요소를 제거하고 불요불급한 지출을 최소화해서 예산을 절감하는 것뿐만 아니라, 서울시민의 예산절감의 실질적 효과를 느낄 수 있도록 절감 재원을 효과적으로 재투자하여 경제 살리기, 고용창출, 시민들의 서비스 수준향상 등을 도모한다.

배준식·김범식, 「서울시 예산절감정책의 평가와 개선방향」, 서울연구원, 2013년, pp 28~29.

<서울시 예산절감의 10대 중점 고려사항>

① 중앙부처와 서울시 간, 서울시와 자치구 간, 서울시와 특별행정기관 간, 서울시 내 부서 간 협조 미흡으로 인한 재원의 낭비(협조 미흡)

② 계약관련 전문성 부족으로 입찰과정에서 계약방법·조건 등을 충분히 검토하지 못하거나 불필요한 항목을 원가에 포함시켜 높은 가격으로 계약함에 따른 재원의 낭비(전문성 부족)

③ 공동으로 활용할 수 있는 정보시스템이나 시설·물품이 있는데도 중복적으로 사업을 추진함에 따른 재원의 낭비(중복 투자)

④ 서울시의 지역적 특색이 없고 서울시의 경제활성화에 기여하지 못하는 지역축제의 난립으로 인한 재원의 낭비(타당성 부족)

⑤ 동일·유사한 연구용역 혹은 실제 업무에 전혀 도움이 되지 않는 연구용역으로 인한 재원의 낭비(기회비용)

⑥ 서울시의 재정여건이나 이용수요를 고려하지 않은 과도한 청사·문화시설의 경쟁적 난립에 따른 재원의 낭비(과대 예측)

⑦ 마을·주민회관, 체육관·운동시설 등에 대한 중복투자로 인한 낭비(중복 투자)

⑧ 민간이전경비의 방만한 예산편성 및 집행·사후관리 미흡에 따른 재원의 낭비(계획 미비)

⑨ 관행적으로 전년도 대비 증액방식으로 예산을 편성한 후 당초 목적과 다른 용도에 사용함에 따른 재원의 낭비(사전검토 미비)

⑩ 운용실적이 부진하거나 유사·중복적인 특별회계·기금의 난립·과다조성, 여유자금의 효율적인 운용 미흡으로 인한 재원의 낭비(계획 미비, 중복 투자)

예산 감시의 각 단계별 세부 방향을 대략적으로 정리하면, 다음과 같다.

○ 기획·요구단계

▪ 타당성 검증 강화

- 재원이 수반되는 각종 제도 및 사업 추진 시 예비타당성 조사, 타당성 재조사 등 사전절차 확인 및 검토

- 수요 감소 등 여건 변화로 당초 기대한 효과를 거둘 수 없는 경우인지 확인 및 검토

- 총사업비가 불필요하게(일반적으로 20% 이상) 증가한 경우에는 다시 한번 확인 및 검토

▪ 재정지원 필요성 점검

- 지방자치단체 역할과 임무가 필요한지 확인 및 검토

- 민간 영역에서 충분히 할 수 있는지 확인 및 검토

- 정책효과가 특정 지역이나 대상에게 제한되는지 확인 및 검토

- 규제개혁 등 제도개선으로 재정지원의 효과와 동일한 성과를 얻을 수 있는 확인 및 검토

- 지방자치단체 재정 투자로 기대 효용 및 편익 등을 충분하게 얻을 수 있는 확인 및 검토

▪ 사전협의 내실화

- 지방자치단체 중장기 계획 확인 및 검토

- 지방자치단체 대규모 재정이 소요되는 계획은 지역 시민과 주민들과 의사소통 절차 마련

▪ 총비용 검토

- 신규 장비·시설은 직접투자비 외에 운영인력, 관리비를 포함한 총비용 관점에서 타당성 검토

- R&D 및 정보화 관련 시설·장비는 추가적인 신규투자 없이 기존 시설이나 지역 내 공동장비 활용이 가능한지 확인 및 검토

○ 편성·집행단계

▪ 전략적 재원배분

- 투자우선순위를 판단

- 지역 내 시민이나 취약계층 등에게 효용 및 편익 등이 제공되는 사업에 대한 선택과 집중

- 시민의 입장에서 사업이 여타 부서·기관, 지방자치단체, 민간 등이 추진하는 여타의 사업들과 중복되지 않는지 확인 및 검토

- 사후 문제해결보다는 사전 갈등, 문제 예방의 방향으로 판단

▪ 신규 의무지출에 대한 재원대책 의무화(PAYGO)

- 신규 의무지출 추진시 기존 의무지출에 대한 세출구조조정 또는 별도의 재원대책이 마련되었는지 확인 및 검토

- 기존 의무지출도 사회여건 변화 등을 검토하여 타당성 확인 및 검토

- 의무지출에 대한 재정소요 예측이 과다한지에 대한 판단

▪ 보조사업 일몰제

- 보조사업은 도입 후 일정기간(일반적으로 3년)이 경과하면 원칙적으로 사업을 종료하는 ‘일몰제’ 도입하고, 존속 타당성이 입증된 예외적인 경우에 한해 사업을 연장

- 일몰제 대상 : 당초 지원 목적이 달성되어 자율적인 수행이 가능한 사업, 그 동안의 지원에도 불구하고 경쟁력 제고 등 당초 지원효과가 불투명한 사업, 여건변화 등으로 추가적인 지원 필요성이 미약한 사업, 다른 재정사업과의 중복 등으로 세출구조조정이 필요한 사업, 부정수급이 빈번히 발생하는 등 전달체계와 관리가 비효율적인 사업, 수익자 부담원칙에 따라 매칭 가능성 검토 등

○ 집행단계

▪ 전달체계 정비

- 재정사업의 전달체계를 정비하여 적정한 성과에 도달했는지 판단

▪ 사업 간 네트워크 강화 및 비용절감

- 성격이 유사하면서 실·국별로 분산되어 추진되어 있는 사업들의 연계 가능성 강화의 방향 모색

- 긴밀하게 연관된 사업들의 시너지 효과 판단

- 정해진 사업 규모를 최소의 비용으로 최대의 성과에 도달하는 방향에 대한 확인 및 검토

○ 사후관리단계

▪ 성과관리

- 성과 평가, 외부기관 지적 등 환류평가 정보를 활용한 검토

- 성과 평가에 따라 성과가 미흡한 사업에 대한 페널티 방향에 대한 판단

- 지역 내에서 지속적으로 지적된 사업 중 성과가 낮거나 갈등 등을 유발하는 사업은 축소·폐지 등을 판단

▪ 집행부진

- 연례·반복적 집행부진 사업에 대한 검토 및 확인

- 연례·반복적 집행부진 사업은 사업비 규모에 대한 검토 및 확인, 후 문제해결의 어려울 경우에는 삭감 등의 후속 조치 방향 판단

- 집행부진이 일시적이거나 부진 원인이 해소된 경우에 대한 의사소통, 검토 및 확인

○ 기타

▪ 지방자치단체 채무 검토 및 확인 및 검토

▪ 감사원, 국회예산정책처, 뉴스기사(타 지역) 등 유사 사업 사례 확인 및 검토

읽을거리 6. 좋은 예산탐정은 정보공개청구를 겁내지 않는다

지역과 마을의 예산탐정에게 정보공개청구가 결정적이고 확실한 증거에 도달하는 좋은 수단이지만, 예산탐정이 어떤 사건에 대해서 “예산 낭비를 했나요?”라고 정보공개청구를 한다면 어떤 대답을 얻을까? 대부분이 사실관계를 떠나서, “안 했다”는 답변을 얻을 가능성이 높겠지. 따라서 일반적인 행정정보공개청구와 예산감시를 위한 정보공개청구는 차이점이 있을 수밖에 없어.

예산탐정의 정보공개청구는 일종의 명확하고 확실한 증거에 도달하기 위한 좋은 질문의 방식이라고 할 수 있어. 하지만 말처럼 쉽지 않은 이유는 정보공개청구의 대상은 관련 전문 인력으로 구성되어 있기 때문에 정보와 경험에서 높은 수준에 있는 경우가 많아. 지역과 마을의 예산탐정이 느끼는 “예산낭비가 있을 것 같다”는 감으로 정보공개청구를 요청해도 정보와 경험에서 차이가 크기 때문에 효과적으로 정보공개청구를 하는 것이 쉽지 않아.

따라서 지역과 마을의 좋은 예산탐정이 되기 위해서는 정보공개청구를 두려워하지 않아야 해. 많은 경우 예산탐정은 비전문가이고, 정보공개청구 대상은 전문가일 경우가 대부분이야. 예산탐정은 “음, 예산낭비가 있을 것 같다”는 감으로 움직이는 경우가 많은데, 잘 모르기 때문에 처음부터 구체적인 정보를 요구하는 것은 어려워. 예산탐정이 정보공개청구를 요구하는 것은 우리의 권리이기 때문에 당당하게 쫄지 말고, 담당 기관이 관련해서 어떤 정보를 가지고 있는지를 직접적으로 물어보는 것도 좋은 방법이야.

간혹 예산탐정들이 이렇게 물어보는 경우가 있어. “○○○○에 예산낭비가 있다고 하는데, 관련 자료가 있나요”라는 식의 질문이지. 정보공개청구 대상에서는 문제가 발생할 수 있는 사건에 대해서는 직접 언급하지 않으려고 하는 경우가 많기 때문에 너무 직접적으로 질문을 하는 것은 좋지 않아.

예산탐정이 아는 전부가 정보공개를 받을 수 있는 정보의 최대치라는 사실을 잊지 말아야 해. 예산탐정은 어떤 사건을 우선 잘 모르기 때문에 공부하면서 정보공개청구를 해야 돼. 원하는 정보를 얻기 위해서는 첫째, 공개를 원하는 정보에 관한 서류 목록 등을 청구하는 방법이 효과적이야. 이 목록을 바탕으로 필요하다고 생각하는 정보에 대해서 2차적으로 정보공개청구를 할 수 있어.

둘째, 예산탐정을 돕는 사람이 많으면 좋다. 우리 지역과 동네가 아닌 다른 지역과 동네의 지방자치단체의 공무원에게 관련 이야기를 들을 수 있으면 상대적으로 많은 정보를 얻을 수 있어. 예산탐정을 도와주는 사람이 많다면, 사건은 더 수월하게 해결할 수 있겠지.

명탐정 셜록 홈즈에게는 왓슨만이 아니라 ‘베이커가 소년 탐정단’이 옆에서 사건 해결을 도와주기도 해. ‘베이커가 소년 탐정단’은 셜록 홈즈를 도와서, 『네 사람의 서명』에서는 템스 감에 정박한 범인의 증기선을 찾기 위해 노력하고, 『주홍색 연구』에서는 용의자를 찾아 셜록 홈즈의 하숙집으로 유인하지. 재미난 것은 ‘베이커가 소년 탐정단’은 셜록 홈즈에게 수고비로 1실링씩을 받았다고 해. 현재 셜록 홈즈 연구 모임 중 가장 유명한 뉴욕에 있는 ‘베이커가 스트리트 이레귤러스’라는 협회가 있는데, 이 협회의 회원이 되면 선정된 회원에게 ‘이레귤러 실링(Irregular Shilling)’을 준데. 바로 ‘베이커가 소년 탐정단’이 홈즈에게 1실링씩 수고비를 받았던 것에서 유래한 것으로 셜록 홈즈를 연구하는 사람들에게 가장 큰 영광으로 여겨진다고 해.

셋째, 시간의 차이를 두고 정보공개청구를 하거나 청구인을 다르게 정보공개청구를 하는 거야.

<‘똑같은 정보공개청구, 다른 정보공개’ 사건>

어느 지역과 마을에 명예산탐정으로 유명한 분이 계셔. 이 분이 정보공개청구를 하면 다 뭔가 예산낭비의 냄새를 맡았다고 정보공개청구 대상들이 생각을 하지. 그 때문인지 매번 정보공개청구를 할 때마다, 정보공개청구 정보들을 보내주지만, 그 내용이 미심쩍다는 생각을 하게 되었어.

그래서 지역과 마을의 시의원에게 부탁을 해서 똑같은 정보공개청구를 똑같은 정보공개대상에게 하게 되지. 당연히 똑같은 내용의 정보가 제공되어야 하는데, 그 내용이 달랐다고 해. 예산탐정이 두려워 허위 정보를 제공한 사건이야.

‘똑같은 정보공개청구, 다른 정보공개’ 사건에서 알 수 있듯이, 정보공개 대상은 혹시나 문제가 발생할지 두려워서 잘못된 방식이지만 허위로 정보를 제공하기도 해. 이런 경우도 있다는 사실을 기억해 두는 것은 필요해. 아울러, 정보공개 대상에서는 순환보직(일정한 시일의 간격을 두고 여러 다른 직위, 직급에 전보 또는 순환으로 훈련을 시키는 방법)으로 일을 하는 경우들이 많기 때문에 시간의 차이를 두고 정보공개청구를 할 때에 다른 내용의 정보제공이 이루어지는 경우들도 있어.

예산탐정에게는 ‘감’도 중요한데, ‘도둑이 제 발 저리다’라는 속담이 있지. 문제가 심각할수록 정보공개청구에 대한 반응이 지나치게 예민하거나 심하게 부정적일 때에는 사건이 심각하다고 예상할 수 있다고 해. 반대로 예산탐정 요구한 정보공개청구의 분량이 상당히 많은 경우에도 친절하게 제공 시점이나 양해를 구하는 경우에는 별 문제가 없는 경우가 많다고 해. 예산탐정에게 ‘감’이 중요하다는 이야기는 이해가 되지.

예산탐정이 정보공개청구를 할 때, 주의할 점은 가끔은 정보공개청구의 기한까지 원하는 정보가 제공되지 않을 때가 많다는 거야. 원하는 정보가 원하는 시간에 제공되지 않는다는 것은 예산탐정을 난감하게 하는 경우들이 많아. 예산탐정이 난감하지 않기 위해서는 정보가 언제 제공되는지 점검하고, 일정을 관리하는 것이 필요하지.

6. 지방의회, 무슨 일을 하나

<참고문헌>

안전행정부·한국지방행정연구원, 「지방의회의원 의정활동 가이드」, 2014년.

신원득 외, 「지방의회의 의정지표 개발에 관한 연구」, 경기개발연구원, 2010년.

신원득 외, 「제8대 경기도의회 의정성과 분석」, 경기연구원, 2015년.

지방의회는 주민이 직접 선출한 지방의회의원으로 구성된다. 지방의회는 조례가 정하는 바에 따라 위원회를 둘 수 있으며, 지방의회는 의회의 사무를 처리하고 위원들의 회의활동을 보조하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무기구를 두고 있다.

<지방의회 체계>

지방자치법에 따라 지방의회는 조례 제·개정, 예산 심의·의결 및 결산 승인 등 각종 의안의 심의·의결, 행정사무 감사 및 조사, 청원의 심사·처리 등의 권한이 있다. 지방의회의 권한은 지방자치법과 기타 법령의 범위 내에서 자기의 권한에 속하는 것을 정당한 절차를 거쳐 행사할 때만 유효하다. 지방의회는 지방자치단체의 정책을 의결하지만 지방자치단체의 장의 집행에는 관여하지 못하며, 지방자치단체의 장은 지방의회가 의결한 정책을 집행하지만 지방의회의 의결에는 관여하지 못 한다.

<지방의회와 지방자치단체장의 주요 권한>

지방의회	지방자치단체의 장
▪ 의안의 발의 ▪ 의결 - 조례의 제정·개폐 - 예산의 심의·확정 - 결산의승인 - 사용료·수수료·분담금 등의 부과·징수 - 예산외 의무부담 등 ▪ 행정사무감사·조사 ▪ 서류의 제출요구 ▪ 청원의 심사와 처리 ▪ 의회사무직원의 임명 추천 ▪ 선결처분의 사후 승인	▪ 지방자치단체의 통할대표 ▪ 의안의 제출 ▪ 사무의 관리 및 집행 ▪ 예산안의 편성·제출 ▪ 예산불성립시의 예산집행 ▪ 임시회의 요구 ▪ 위원회 개최 요구 ▪ 의회사무직원의 임명 ▪ 조례안의 재의요구 ▪ 선결처분

<지방의회 예산안 심의 절차>

안전행정부·한국지방행정연구원, 「지방의회의원 의정활동 가이드」, 2014년, p 39.

지방의회의 예산안 심의의 주안점은, 첫째, 예산 내용은 당해 지방자치단체의 정책의지에 따라 세출내역이 다르게 편성되므로 예산안 심사를 위해 당해 지방자치단체의 정책(사업)을 파악해야 한다. 둘째, 지방자치단체 각종 정책(사업)이 중기지방재정계획에 반영되었는지, 투자심사를 위한 지방재정투용자심사 결과를 반영하였는지 등을 중장기 관점에서 검토해야 한다. 셋째, 지방재정의 건전성 확보가 중요하므로 지방의회도 재정의 건전성 확보에 관심을 가져야 한다. 넷째, 예산안 심사를 위해 예산서의 구성 및 예산안의 각종 분류 편성체계를 이해해야 한다. 다섯째, 지방의회는 지방자치단체의 장이 제출한 예산안을 삭감할 수 있지만 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비용 항목을 설치할 수는 없다.

<지방의회 결산검사위원 및 결산검사·승인>

안전행정부·한국지방행정연구원, 「지방의회의원 의정활동 가이드」, 2014년, p 39.

지방의회의 결산 심사의 목적은 행정집행을 감시하고 문제점과 개선사항을 정리하여 향후 예산편성과 계획 수립에 반영하기 위한 것이다. 지방의회 결산 심사시 일반적인 회계검사는 결산검사위원의 주된 역할이므로 지방의회 의원은 행정집행 효과를 평가하는 정책평가에 집중한다. 지방의회 결산 심사 시 주요 착안점은, 첫째, 예산의 전체적 집행상황과 주요 사업별 사업효과 여부를 평가한다. 둘째, 예산절감 노력을 얼마나 추진되었는가. 셋째, 부채(지방채, 채무부담, 차입금 등)는 어느만큼 늘었는지 확인한다. 넷째, 결산의 결과를 잘 파악하여 행정사무감사와 연계한다.

지방의회의 행정사무 감사는 지방의회가 주민의 대표기관의 지위에서 지방자치단체의 사무를 올바르게 수행하도록 집행기관을 감시하는 권한이다. 행정사무 감사는 매년 1회, 시·도에 있어서는 14일, 시·군·구는 9일 이내에 실시한다. 지방의회의 감사 관련 주요 권한은, “▪ 현지 확인 및 서류의 제출을 요구, ▪ 지방자치단체의 장 또는 관계공무원의 출석·증언, ▪ 참고인의 의견진술을 요구, ▪ 사무보조가 필요하면 지방의회 사무직원의 보조”이다. 지방의회 행정사무 감사는 지방자치법 제9조(지방자치단체의 사무범위)에 규정된 지방자치단체의 사무 범위 내의 사무와 법 제41조제3항에 규정된 국가위임사무 중 국회가 직접 감사하기로 한 사무를 제외한 사무가 감사 대상이다. 지방의회 감사 및 조사는 지방자치법에 명시된 당연 감사기관과 본회의 승인이 필요한 기관으로 구분할 수 있다 지방의회 행정사무 조사는 지방자치단체의 사무 중 본회의가 의결한 특정사안에 관하여 본회의나 위원회에서 조사한다. 의회가 지방자치단체 사무중 특정사안에 관하여 조사를 하고자 할 때에는 제적 의원 1/3 이상의 연서로 발의되어야 하며 본회의에서 의결될 때에 비로소 조사할 수 있다.

기관위임사무는 위임한 기관의 사무이므로 조사대상이 되지 않는다.

행정조사 발의서에는 조사의 목적·조사할 사안의 범위·조사발의 이유·조사를 시행할 위원회 등이 기재되어야 한다.

<지방의회 행정사무 감사 및 조사의 비교>

구분	감사	조사
범위	지방자치단체 사무전반	지방자치단체사무 중 특정사안
시기	(시도) 매년 정례회중 14일 이내 (시군구) 매년 정례회중 9일 이내	수시(기간은 본회의에서 결정함)
발동요건	법정감사	재적의원 1.3 이상의 요구에 의하여 본회의 의결로 실시
대상사무	자치사무 및 위임사무 (국회 또는 시도의회 감사사항 제외)	자치사무 및 단체위임사무 (기관위임 사무 제외)

지방의회가 행하는 의정활동은 지방의회가 사회의 기층 구성원인 지역주민의 이해와 지지를 기반으로 할 때 진정한 가치를 찾을 수 있다. 그 이유는 지방의회는 선거를 통해서 주민의 참정권을 위임받기 때문이다. 따라서 ‘주민의 대표기관’으로서의 역할을 해야 한다. 그러므로 지방의회는 주민의 요청이 있을 경우뿐만 아니라 요청이 없더라도 주민에게 의정활동에 대한 적절한 정보를 제공해야 한다.

<행정안전부 지방의회 성과지표의 체계>

부문		의정성과 공표지표
지방의회 운영현황	회기운영	▪ 본회의 개최 일수 ▪ 위원회 개최 일수
	출석률	▪ 지방의원 출석률
	의정비	▪ 의정비 지급액
	의원연수	▪ 국외여비 집행액 ▪ 지방의원 연수실적
지방의정활동 성과	조례 제·개정	▪ 자치조례제개정 비율 ▪ 조례 발의 비율 ▪ 조례 심의 시간
	예·결산 심의	▪ 예산 수정액 비율 ▪ 지적 사업 비율 ▪ 전문가 참여 비율
	행정사무감·조사	▪ 행정사무감사 실적 ▪ 행정사무조사 실적
	대민활동	▪ 청원 처리 실적 ▪ 민원 처리 활동
	의사운영	▪ 안건 처리 실적

지방의회 모니터링은 양적 수치로 측정 가능한 지표로서, 평가자의 주관이 개입될 여지가 없는 ‘정량지표’와 양적 수치로 측정되지 않는 지표로서, 관찰·면접·인식 조사 등 질적인 방법으로 측정되지만 평가자의 주관이 개입될 여지가 많은 ‘정성지표’를 구분하고 명확하게 하는 것에서 출발한다. 여기서 지방의회의 존재 의무로서 ‘책무성’, ‘민주성’, ‘공익성’ 등에 대한 고려가 필요하다. 책무성은 그 지역 주권의 주체인 주민을 대리하여 지역 의사결정자로서의 역할을 부여받은 지방의원이 마땅히 수행해야 하는 책무를 성실하게 수행하고 있는지에 대한 고려이다. 민주성은 정치적 관점에서 지방의회가 주민을 잘 대표하고 있는지, 주민참여를 도모하고 있는지 등을 평가하는 것으로 지방의회 의사결정과정의 적법성, 적절성, 투병성 등이 고려되어야 한다. 공익성은 지방의회가 당해 지역 주민의 안녕과 번영을 위하여 해야 할 일을 찾아서 수행하고 있는지와 지역을 위해 어떤 역할과 어느 정도의 기여를 했는지에 대한 판단이다.

<2010년 지방의회의 의정지표 개발에 관한 연구, 지방의회 평가지표 체계>

지표체계	구분	지표명
수권지표	명목적 대표성	지방의원 1인당 주민수
	실질적 대표성	지방의원 당선자 득표율
투입지표	기반여건	의회비 비중
		자체수입 대비 의정비 지붕
		의원 1인당 지원인력
		자료지원기반
	운영여건	실질적 회의시간(순회의시간 비율)
		본회의 출석률
		상임위원회 출석률
		위원회 운영 다양성
활동지표	의제형성과정	의정활동전파도
		(전문의정지향)도토론회, 연찬회, 세미나, 포럼, 심포지움, 워크숍, 간담회 등은 해당 의회 또는 위원회의 공식 주관 행사에 한정)
		국제교류노력도(방문 및 초청에 의한 국제교류는 해당 의회 또는 위원회의 공식 주관 국제교류활동에 한정)
	정책심의과정	안건심의의 실효성(질의·답변의 적실성)
		행정사무감사 자료활용도
		행정사무감사 증인활용도
산출지표	정책결정	의회발의 조례안 비중
		자주조례 재정 비율
		사업지원 조례안 비중
	조정통제	수정 예산 비율
		감사 지적 건수
		건의·결의안 채택건수

<일본 후쿠시마쵸의회의 의회평가지표>

평가항목	평가내용
의회활성도	① 일반질문자수 ② 질의자수 ③ 토론자수 ④ 의원제안건수
의회공개도	① 위원회공개 ② 심의기록공개 ③ 심의전의회자료공개 ④ 의회경비공개⑤ 시찰보고공개 ⑥ 의원협의회공개 ⑦ 회의공개충실(비디오방영)
의회보고도	① 의회홍보지(속보판) 발행 ② 의회홈페이지운영
주민참가도	① 간담회 개최 ② 의회보고회개최 ③ 방청자 대응과 참가도 ④ 휴일 및 야간 의회 개최
의회민주도	① 일반질문의 1문1답 방식 ② 대면방식 ③ 일반질문 답변서 배부
의회감시도	① 단체장과 작정관계 유지 ② 의원협의회의 적절운영 ③ 의회권능(견제, 비판, 감시)의 적절수행
의회전문도	① 정책입안 및 심의능력 향상강화 ② 의결권의 범위확대 ③ 소관사무조사의 충실강화
사무구충실도	① 의회장 및 위원회실의 정비충실 ② 사무국의 충실강화
적정한 의회기능	① 법규저이외의 집행부 부속기관에 위원취임 폐지 ② 적정한 의회경비 ③ 계파의장회 체제정비 ④ 의회의 자주성강화
연수활동충실강화	① 연수의 효율적 개선조치

읽을거리 7. 좋은 예산탐정은 소송을 두려워하지 않는다

먼저 ‘하드 보일드’ 유형의 예산탐정이 있다고 했지. 지역과 마을의 예산탐정이 거친 ‘하드 보일드’ 유형의 예산탐정이 되어야 할 때가 있어. 바로 정보공개 대상들이 정당한 예산탐정의 정보공개청구를 거부할 때야. 아직까지 우리 지역과 마을에서는 정말 황당한 예산낭비가 벌어지는 경우들이 많아. 이런 황당한 예산낭비들이 발생하는 대부분이 지역과 마을의 예산탐정이 활동하지 않는다는 사실을 악용하는 경우들이 많지. 한번 황당한 예산낭비의 사례를 이야기해 줄까.

<‘수맥은 불운을 못 막아줘’ 사건>

“김태일/좋은예산센터, 『재정은 어떻게 내 삶을 바꾸는가』, 코난북스, 2014년, p 208.”을 참고하였다.

2011년 초 경남 거제시장 집무실 보수공사 중 바닥 카펫 아래에 깔린 동판이 발견되었다. 전임 시장이 어느 역술인의 경고를 듣고 설치했던 것으로 밝혀졌다. 말인즉 ‘시청 아래로 수맥이 흐르니, 막지 않으면 화를 당하게 된다’라는 것이었다. 전전 시장이 뇌물수수로 구속, 사퇴하는 바람에 치러진 보궐선거에서 당선된 전 시장은 전임자의 ‘불운’이 수맥 때문이라고 여겼던 듯하다. 동판은 비밀리에 설치되었고, 기록이 아무것도 남아 있지 않아 어떤 예산으로 공사했는지조차 알 수 없다. 하지만 액운을 막느라 비밀공사까지 벌인 전 시장도 결국 비리에 연루돼 구속되고 말았다. 이로써 거제시는 초대 민선 시장부터 동판을 깐 시장까지 세 명의 역대 시장이 모두 비리로 구속된 기록을 세웠다. 이 동판은 새 시장의 지시로 철거돼 36만 원에 고물상에 팔려 시 세외수입으로 처리됐다.

‘수맥은 불운을 못 막아줘’ 사건에서 중요한 점은 바로 동판이 비밀리에 설치되어, 기록이 아무것도 남아 있지 않다는 거야. 정말 계획적으로 예산을 낭비한 경우라고 할 수 있어. 때로는 정보공개 대상이 이처럼 나쁜 마음을 먹고 예산탐정의 정보공개청구를 방해하는 경우도 생겨나.

법적으로 보장된 예산탐정의 정보공개청구를 나쁜 마음으로 방해한다면, 답답하겠지. 정보공개 대상이 예민하고 심각하게 반응한다고, 예산탐정도 예민하고 심각하게 반응하는 것은 좋지 않아. 정보공개 대상이 악의적으로 정보공개청구를 방해해도, 최종적으로 정보를 얻어낼 수 있는 곳은 바로 정보공개 대상이라는 점을 잊지 말아야 해. 불필요한 언쟁과 다툼으로 정보공개 대상을 자극하고 불안감을 주는 것은 정보공개 대상이 더욱 심각한 반응으로 이어질 수도 있어.

<예산탐정은 이렇게 대답한다>

▪ 정보공개 대상은 예산탐정에게 “이 정보에 대하여 공개 청구한 이유가 무엇인가?”라는 질문    과 “정보를 어떻게 활용할 것인가?”를 자주 물어봐.

- 이때에는, 정보공개 대상을 안심시키기 위해서 “별 다른 목적이나 특별한 이유가 없다”, “그     냥 궁금해서 청구했고, 활용 계획은 아직 없다”, “정보의 내용을 아직 확인하지 못한 상태이     므로 공개된 정보를 보고 판단할 계획이다”는 답변을 하는 게 좋아.

▪ 정보공개 대상이 정보공개청구에 대해서 비공개라고 이야기해도, 그때 “왜, 이 정보가 비공개    냐”는 식의 다툼은 좋지 않아.

- 이때에는, 정보공개 대상에게 정보공개법에 따라 “결정통지시기와 방법, 공개 또는 비공개     등을 구분하여 통지하라”고 하면 돼.

▪ 정보공개 대상은 예산탐정의 정보공개청구에 정보의 방대함과 취합 과정상의 어려움을 들어    범위 축소 및 내용 축소를 자주 요구해.

- 이때에는, 최종적으로 결정적이고 확실한 증거에 도달하기 위해 필요한 정보가 무엇인지 잘    판단하고, 이 정보가 정보공개 대상의 범위 축소 및 내용 축소에 해당하지 않는지 잘 이야기    해야 돼.

예산탐정이 올바르게 사건을 처리하기 위한 정보공개청구를 하기 위해서는 공부해야 돼. 정보공개대상이 정보공개청구에 부정적으로 대응하거나 비공개로 처리한 경우 정보공개 대상의 정보공개에 관한 법률을 최대한 활용하기 위한 공부가 필요하지. 법률상 비공개 대상인지 여부와 관련 판례 등을 찾아보고, 공개대상 여부에 대한 파악과 이를 활용하여 이의신청과 행정심판청구 행정소송 등을 진행할 수 있어. 만약 이런 경우에는 예산탐정의 주장에 대한 최대한 많은 자료를 구해서, 쟁점으로 떠올랐을 때, 주장이 뒷받침될 수 있도록 준비가 필요해.

예산탐정의 정당한 정보공개청구에 대해서 정보공개 대상이 나쁜 마음으로 정보공개를 거부할 때, 사용할 수 있는 방법은 이의신청, 행정심판, 행정소송이 있어. 문제는 이의신청이나 행정심판으로 정보공개 대상에게 정보를 공개 받는 경우가 많지 않다는 점이야. 이럴 경우 행정심판을 진행해야 하는 데, 행정소송은 절차가 까다롭고 사건에 따라 장기간 시간이 소요되는 문제가 있어. 하지만 행정소송 진행 과정 중이라고 정보공개 대상이 마음을 바꾸어 예산탐정이 원하는 정보를 주는 경우도 있고, 최종적으로 정보공개 결정을 받는 경우도 많아. 행정소송이 이의신청이나 행정심판보다는 상대적으로 가장 효과적이고 확실하게 예산탐정이 원하는 정보를 얻는 방법이라고 볼 수 있어.

<행정소송이란 무엇인가>

▪ 행정청의 위법한 처분이나 그 밖에 공권력의 행사․불행사 등으로 인한 국민의 권리, 이익의     침해를 구제하고 공법상의 권리관계 또는 법적용에 관한 다툼 해결을 목적으로 하여 정식 소    송절차에 따라 행하는 소송

▪ 행정소송은 행정청의 행정처분이 취소되면 법률상 직접적이고 구체적인 이익을 가지게 되는    사람만이 소제기의 이득 존재

<행정소송의 종류>

▪ 항고소송 : 행정청의 처분 등이나 부작위에 대하여 제기하는 소송

마땅히 해야 할 것으로 기대되는 일정한 행위를 하지 않는 일을 가리킨다.

- 취소소송, 행정청의 위법한 처분 등을 취소 또는 변경하는 소송

- 무효 등 확인소송, 행정청의 처분 등의 효력 유무 또는 존재여부를 확인하는 소송

- 부작위위법확인소송, 행정청의 부작위가 위법하다는 것을 확인하는 소송

▪ 당사자소송 : 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 및 그 밖에 공법상의    법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송

▪ 민중소송 : 국가 또는 공공단체의 기관이 법률에 위반되는 행위를 한 때에 직접 자기의 법률    상 이익과 관계없이 그 시정을 구하기 위하여 제기하는 소송

▪ 기관소송 : 국가 또는 공공단체의 기관상호 간에 권한의 존부 또는 그 행사에 관한 다툼이     있을 때에 이에 대하여 제기하는 소송. 다만, 헌법재판소법 제2조의 규정에 의하여 헌법재판    소의 관장사항으로 되는 소송은 제외.

읽을거리 8. 좋은 예산탐정은 정보공개 거부에 이렇게 대응한다

정보공개 대상이 예산탐정의 정보공개청구에 3가지의 답변을 줄 수 있어.

① 공개결정 : 청구한 정보의 내용 전부를 공개하겠다는 의미로서 10일내에 결정통지완료 규정에 따라 통지 및 정보를 제공하는 경우가 있고, 우선 통지만 한 다음 추후 정보를 제공하는 경우도 있음.

② 부분공개 : 청구한 정보 가운데 비공개 대상 정보가 있는 경우 이를 제외하고 공개하겠다는 의미와 복수의 정보를 공개청구 했을 때, 각각의 사안에 따라 공개와 비공개를 하겠다는 의미임.

③ 비공개 : 정보공개법 제9조의 각 항 각호의 규정에 따른 비공개 대상 정보에 해당할 경우 비공개 통지, 이 때 비공개 사유를 정확하게 명시하여야 하며 이를 어겼을 경우 추후 법정 다툼시 중요한 쟁점 사유가 되므로 반드시 확인이 필요함.

정보공개 대상이 예산탐정에게 정보공개 관련 결정통지에서 꼭 확인할 내용들이 있어.

<정보공개 관련 결정통지에서 꼭 확인할 내용>

▪ 10일내 통지여부, 기일 연장 시 연장 통보 여부

▪ 정보공개일시, 내용, 비공개 있을 경우 비공개 내용, 사유(정보공개법 제9조 몇 항에 저촉 비    공개이유) 제대로 기재했는지 여부

▪ 정보공개일시는 정보량 방대할 경우 2달 이내 분할 교부 가능

▪ 공개형태, 방법 처음 청구인이 선택한 대로 공개했는지 여부

공공기관은 임의로 공개형태, 공개방법을 선택할 수 없다.

▪ 정보공개 대상의 통지 내용 중에서 관련 법령 규정에 어긋나거나 부족한 부분이 있는 지 확    인

정보공개 관련 결정통지의 내용이 중요한 이유는 만약, 행정소송 등을 진행할 때 정보공개 대상이 철저하게 예산탐정에게 결정통지를 보내지 않으며, 예산탐정에게 절대적으로 유리하게 행정소송 등을 이끌 수 있다고 해. 정보공개 대상이 나쁜 마음으로 정보공개청구를 명백하게 거부할 때에는 상당한 시간이 소요되는 이의신청이나 행정심판보다는 행정소송을 제기하는 것이 효과적이고, 행정소송은 나홀로 소송이 충분히 가능하기 때문에 대법원 판례, 정보공개법 등을 자세히 살펴보는 것이 필요해.

‘하드 보일드’ 예산탐정이 되려면, 정보공개청구와 관련되어 정보공개 대상의 결정을 받아들이기 어려울 때, 행정소송법이 정하는 바에 따라 행정소송을 진행해야 해. 여기서 제소기간이 중요한데, 정보공개 대상의 결정통지가 있는 날 또는 행정심판을 거친 경우 재결정통지 정본의 송달을 받은 날부터 90일 이내에 제기해야 돼. 정보공대 대상의 결정통지가 있은 날 또는 재결정통지가 있은 날로부터 1년이 지나면 제기가 불가능해져.

<행정소송의 진행 방법>

1. 소장제출(일정형식)

2. 소장 접수 방법

① 소장작성(일정형식), 부분(상대방용) 포함 2부 준비

② 소장에 소송비용(인지대, 송달료) 납부영수증첨부(첫 장 뒷면 접착), 소송비용은 법원 내       은행에서 납부

③ 종합민원실 접수, 2부 제출(반드시 각 서류마다 간인), 소장접수 사무관 서류 검토 확인       후 사건번호 부여

사건번호는 반드시 확인이 필요하다.

3. 소송비용 납부

① 인지대 현금 납부서 작성 : 납부자 성명, 전화번호, 환급계좌, 주민등록번호, 주소, 관할법      원 기재

② 인지대 납부서는 은행보관용, 법원제출용 확인서, 납부자용 영수증 등 총 3종으로 구성되      어 있는데, 법원제출용 확인서는 소장에 첨부하고, 납주자용 영수증은 추후 소송비용 신청      서 제출 시 사본 첨부하여야하므로 소송비용 납부서는 반드시 확인하여 챙겨놓아야 한다.

③ 예납된 송달료 소진 전 판결 선고, 소송 취하 등으로 소송이 완료된 경우 나머지 송댤료       금액이 환급된다(기재한 환급계좌).

④ 단체소송 및 당사자수, 변론 서면(답변, 반박답변) 송달횟수에 따라 인지대 및 송달료는 변      동가능하며, 추가 비용이 발생할 수 있다.

4. 송달료 납부서 작성

① 법원명, 납부자 성명·주소, 금액, 잔액환급계좌 번호, 예금주 등 기재

② 송달료 납부서는 은행보관용, 관리은행용, 법원제출용, 납부자용 영수증 총 4종으로 구성      되어 있으며 직접 기재한 납부서가 은행보관용이었던 인지대 납부서와 달리 법원제출용이      므로 소장에 첨부하여야 한다.

③ 소장 접수 시 납부하는 송달료는 예납이며, 사건 진행 후 송달 횟수에 따라 추납명령이 있      을 수 있다. 추납시에는 사건번호를 기재한다.

④ 소송 진행 상황 확인방법, 기본적으로 법원에서 각 내용은 서면으로 송달해 준다. 그 외에      소송대리인 변경 또는 제출서류 송달 횟수 등 사건에 관한 전반적인 진행상황을 확인하고      싶은 경우 대법원 홈페이지-대국민서비스-정보-사건 검색(관할법원선택, 사건번호, 당사자      명 입력) 송달날짜 등 확인이 필요하다.

5. 소송비용 보전 절차

① 확정증명→소송비용 신청서 제출(법원)→재판(소관법원)→소송비용판결→소송비용판결확정      →소송비용 보전 요구(피고 대상)

② 소송비용은 소송취하 시 되돌려 받을 수 있도록 상대기관에 통보 나홀로 소송인 경우 원      소송에 투입된 비용인 인지대, 송달료(사용분 제외) 등과 소송비용 확정을 위해 투입한 비      용(인지대, 송달료) 등 보전

6. 소송비용 신청

① 확정증명서 신청 : 신청서 작성→종합민원실 신청서 제출 및 발급·판결 및 각종 증명 발급      창구(소송비용 신청을 위한 확정증명은 판결 확정 증명원임)

② 소송비용액 확정 신청 : 신청서 작성, 소송비용계산서, 소명자료(인지대, 송달료 납부 영수      증 사본 등) 첨부 (소송비용계산서는 부분까지 2부 준비하며 별도 양식이 없으므로 자유로      운 형식으로 기재하면 된다. 다만, 소송비용계산서 포함된 모든 비용은 소명 자료가 첨부      되어야 하며 재판 과정 중에 비용이 삭감될 수 있다. 나홀로 소송의 경우 거의 인지대, 송      달료 등만 확정된다)

③ 소송비용 신청서 제출 : 확정증명원, 소소비용액확정 신청서(소송비용계산서, 소명자료 첨      부), 종합민원실 접수

④ 재판 후 소송비용 확정판결 (예납 송달료 소진 전 재판이 마무리되면 나머지 송달료는 납      부자 계좌에 자동 환급되며, 재판시에는 사용비용, 환급비용 등을 제외하고 계산된다)

⑤ 상대방에 확정판견물 첨부 소송비용 청구 (소송비용청구 양식은 따로 없으며, 소송비용 확      정 판결문 사본 등을 첨부하여 소송비용 보전을 요구하면 된다)